土地利用总体规划(以下简称规划)是城乡建设、土地管理的纲领性文件,是落实土地用途管制制度的重要依据,是实行最严格的土地管理制度的一项基本手段（国办[2005]32号）。《城乡规划法》是城乡规划区内进行建设活动的依据。同样作为我国空间规划的一种，两个规划具有不可分割的关系。《城乡规划法》规定城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制，应当与土地利用总体规划相衔接。因此，《城乡规划法》的颁布和实施，对土地利用规划也具有一定影响。为切实发挥土地利用规划的作用，应加强两个规划之间的衔接，健全土地利用规划制度建设，加强土地利用规划基础工作。
1、加强城乡规划与土地利用规划的衔接
(1)规划体系的衔接。
《城乡规划法》第二条规定的城乡规划体系包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划，城市规划、镇规划分为总体规划和详细规划。详细规划分为控制性详细规划和修建性详细规划。目前土地利用规划的体系按层次上按行政区划分为国家级、省级、市级、县级和乡镇五级，从内容上分为总体规划、专项规划和详细规划。各成体系的规划需要在规划的范围、内容以及管理等方面进行有效的衔接。
(2)规划编制的衔接
规划编制的衔接主要体现在规划的内容、用地分类和规划标准三个方面。《城乡规划法》明确了城镇体系规划、城市规划、镇规划以及乡规划、村规划的内容，包括城市、镇和村庄建设用地布局、禁止、限制和适宜建设的地域范围、耕地保护等。尤其在城市总体规划、镇总体规划中，将规划区内建设用地规模、基本农田等内容，作为强制性内容。《土地管理法》中明确了土地利用总体规划的原则包括统筹安排各类、各区域用地，保护和改善生态环境等。规定城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。同时规定县级和乡级土地利用规划划分土地利用区，明确土地用途。对基本农田保护区的划分与管理也作了明确规定。在分类方面，2007年出台了《土地利用现状分类》国家标准，与目前两规正在使用的分类尚需要衔接。由于分类体系的不同，规划标准也需要衔接。
(3)规划实施的衔接
规划实施的衔接主要体现在程序方面。《城乡规划法》强化了城乡规划主管部门与土地主管部门的协调配合。规定近期建设规划的制定应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划等。按照建设用地使用权的不同提供方式，对签订国有土地使用权出让合同、颁发建设用地规划许可、供地等内容及程序作出明确规定。对乡、村规划区内的建设占农用地的农用地转用审批手续、乡村建设规划许可证等也作出了明确规定。《土地管理法》对农用地转用审批、建设用地使用权的取得等有明确的规定。
2、健全土地利用规划的制度建设
(1)加强土地利用规划的法律制度
《土地管理法》对土地利用总体规划的编制、修改作了明确的规定，土地规划取得法律上的地位。在第二轮土地利用规划实践的基础上，建立了相关的土地利用总体规划编制审批规定、省级土地利用总体规划审查办法以及土地利用总体规划实施管理意见等。但随着我国经济体制和政治体制改革的推进，各类空间规划如国土规划、城乡规划、区域规划等的发展，需要在新形势下，做好与国土规划和相关规划的衔接，促进我国空间规划体系的建立。从规范规划编制、修改和实施的相关规定，完善规划的监督机制、明确土地规划编制、修改、实施中相关的法律责任等方面，健全土地利用规划的法律制度建设。
(2) 完善土地利用规划的编制和审批制度
规划编制与审批的规范化和程序化是规划成熟的重要标志。从与中央和地方政府职能相适应、反映社会经济发展阶段性特点、体现区域土地利用差异和特点、与相关规划相协调、以第二次土地调查、金土工程等相关工作为基础等原则出发，加强土地利用规划编制的前期工作或专题研究，明确不同层次土地利用规划编制的内容和成果要求。从建立部门之间的联席制度等入手，严格土地利用规划的审批。将土地利用规划修改或修编的原则性规定进一步具体化，规范土地利用规划修改的条件、内容和程序等。落实规划环境影响评价制度。
(3)建立土地利用规划的监测和评估制度
重视规划实施的监测和评估是国际上规划领域的共同特点，土地利用规划尤为如此。对土地利用规划进行有效的监测和评估不仅是评价规划有效性的手段，也是对规划修改或修编的重要依据。应逐步建立各级土地利用规划监测的内容和程序，发展规划监测的手段、改进监测和评估的技术和方法。尤其加强县级和乡级土地利用规划的监测和评估。与我国的土地督察制度相协调，逐步建立土地利用规划的监测和评估制度。
(4)加强土地利用规划的公众参与制度
国际上“参与式规划”、“倡导式规划”以及“联络式规划”等模式成为规划领域的共同趋向。我国尤其处于社会主义市场经济逐步建立、政府职能转变的时期，作为具有公共政策属性的土地利用规划，需要逐步加强公众参与制度的建设。2005年国办转发的“关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知”明确提出坚持政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策的工作方针，以提高规划的决策水平。并要求各省、自治区、直辖市要成立有广泛代表性的规划专家咨询委员会，并采取多种方式和渠道，扩大公众参与。但仍是原则性的要求。《国土资源听证规定》也将土地利用规划的编制和修改纳入听证范围，但由于效力不高，约束力受到一定的限制。应从中国的国情入手，研究不同层次土地利用规划的公众参与的内容、机制、途径、方法和效力等，逐步建立有效的公众参与制度。
3、加强土地利用规划的基础工作
(1)推进土地利用规划相关标准的研究
标准、规范、规程都是标准的一种表现形式，习惯上统称为标准。我国已经开展了第三轮土地利用规划，原国家土地管理局1997年下发的《县级土地利用总体规划编制规程》（试行）外，尚缺少省级、市（地）级和乡（镇）级的土地利用规划的相关标准。与10年前相比，我国社会经济以及土地利用面临的形势、土地管理目标和方式等发上了很大的变化，县级土地利用总体规划规程也需要进行修改。相关的土地节约和集约利用等标准的研究也非常迫切。
(2)加强土地与社会经济、环境相互关系的综合研究
土地利用规划具有综合性特点，统筹协调土地利用、经济社会发展和环境保护的关系是各级土地利用规划编制的重要原则。不同经济体制以及土地利用经济发展阶段下的土地利用模式或特点、不同土地利用模式或特点下的环境影响评价、土地利用、经济发展和环境保护协调模式和途径等问题都需要建立多学科的对于进行综合性的研究，为土地利用总体规划的编制提供科学基础。
(3)开展土地利用空间管制的研究
我国地域辽阔，土地利用和社会经济发展的空间差异明显。而且土地利用规划具有鲜明空间性特点。因此，加强不同层次的土地利用分区方法和区域性的土地利用政策研究，是开展土地利用规划工作的重要基础。尤其要理顺土地利用分区与主体功能区规划中的四类功能区，城乡规划中的禁止、限制和适宜建设区等分区之间的关系以及不同层次土地利用规划分区之间的关系。与土地管理相关的法律法规如城乡规划法、农业法、森林法、草原法、环境保护法等相协调，加强土地用途管制制度的研究。
(4)深入土地利用规划实施措施的研究
规划不仅是一个科学的过程、技术的过程，更是一个政策的过程。不同规划目标是基于不同的政策情景而设置的，而且，不同规划目标能够实施主要依赖实现规划目标的政策保障程度。因此，“行动规划”的模式在国际上受到重视，即由于规划的不确定性在增加，确定的目标是难以具体化，只能明确方向。因此，规划中更重要的是行动方案或实施规划目标的措施或手段。或者说实现规划目标的政策手段的建立与规划目标的建立同样重要，规划的政策属性愈加凸显。因此，在土地利用规划中，除了注重确定土地利用规划的指标和用地布局外，更应深入研究如何实现这些指标和布局的政策，比如严格保护耕地的政策、促进土地节约集约利用的政策、促进区域协调的差别化土地利用政策等。除了计划、审批等行政手段外，更要加强财政、税收等经济手段的研究。
