一、城市规划的公共政策属性
公共政策是一个较为宽泛的概念，很难有一个大家公认的定义，但它通常具有如下三个特点：一是由政府制定；二是具有明确的目的、目标或方向；三是对社会所作的权威性价值分配。对公共政策的思考可以有两种不同的研究框架，一个是基于经典的政治学和行政学途径的思考框架，另一个是基于现代的经济学和管理学途径有思考框架，不论基于何种视角，由于城市规划常常涉及公众利益、规划决策通常涉及巨额的资金投入并对财政税收产生巨大影响，规划学者普遍认为“规划具有公共政策属性”。
城市规划属于公共政策范畴，而且其内容涵盖了城市发展的所有方面，理应成为城市其他各项政策的起点和最终归结，西方国家的规划实践也验证了城市规划必须也必然向城市公共政策转变。近年来我国规划业内关于“城市规划向公共政策转化”成为一个热门话题，一方面因为现阶段空间资源越来越成为城市政府掌控的核心资源，城市发展需要发挥城市规划的综合调控作用，另一方面也是因为城市规划的公共政策职能发挥得还很不够，其内容、形式和实施机制制约了其公共政策属性的实现。而在西方国家，将城市规划作为一种公共政策或者通过政策措施保证城市规划的实施，早已得到广泛实行，特别是60年代以来，城市规划已经将规划理念从对规划图的编制转向对规划过程的重视，认为规划的关键在于规划的实施。在这个过程中，规划图所起的是未来目标引示的作用，而政策则充当了如何一步一步地去实现目标。因此，在规划的整个体系中，规划政策成为规划工作的重点所在，只有如此，城市规划才有可能真正地担当起引导和控制城市发展的作用，这些经验对于我国城市规划向公共政策转化具有重要的借鉴意义。
要真正实现规划的公共政策属性，不能仅停留在理念层面，更要从城市规划作为重要公共政策的角度，从方法上和内容上对城市规划进行系统的反思。城市规划应根据所能发挥作用的领域和范围，整合可利用的社会各项资源和政府资源，积极融入到市场运作和政府运作过程之中，成为市场运行和政府职能发挥过程中的重要组成部分。同时，城市规划既要提供宏观的发展指引，同时也要能够为城市中各要素的运行提供指导，并与市场运行和政府运行的机制相匹配。在具体内容和手段上，既要认识城市发展运行的规律，也要综合各要素和城市整体的发展诉求，要将规划的内容与不同层次的宏观调控的内容相结合，与政府操作的手段相适应。
二、城市规划向公共政策转化的初步尝试
为了更切实地谈论城市规划向公共政策转化的具体路径，下面，我们以深圳近几年的规划实践为例，来探讨深圳从总体规划到近期建设规划再到年度实施计划这几个规划层次，向公共政策转化的初步尝试。
（一）以城市总体规划作为政策总纲
深圳新一轮总规修编，因应城市发展转型期的机遇和挑战，注重对各类政策的综合设定，将总体规划转化为实际可操作的政策手段，为规划向公共政策转变及后续规划实施奠定了基础。具体来讲，在规划理念上，将总体规划看作是城市政策的总体纲要，是城市未来发展的政策陈述；在规划内容上，十二大类创新性政策，强化城市公共政策内容，既反映城市公共政策要素，更反映公共政策的组合以及在城市空间上的基本表现；在规划表述上，以政策陈述为主要内容，所完成的文本是城市未来发展过程中所制定的政策框架，图、表只是这些政策文本的说明；在规划程序上，符合基本的政策制定程序，并且与城市行动、立法和执行程序及其要求相结合。
（二）以近期建设规划作为指导城市五年发展的最核心公共政策
为强化城市规划体系与政府运作体系的有效衔接，深圳按国家布署将城市总体规划在时间维度进行五年为周期的分解，建立近期建设规划制度，一方面使总体层面规划能与国民经济和社会发展规划在内容和时序上充分衔接，另一方面，也强化了总体规划对以下详细层面规划的控制力，提高城市规划的实施绩效。城市近期建设规划的重要功能就是要确定城市总体规划分阶段实施的内容，将宏观层次的战略规划转化为指导城市五年发展的最核心公共政策，帮助政府决定在恰当的时机以恰当的方式采取最恰当的行动。具体到城市建设上，就是确定在特定时期内先建什么项目，先建哪一地区，然后再建什么项目，再建哪一地区，从而达到新建一片，收益一片的效果。
经过两轮近期建设规划实践，近期建设规划已与国民经济和社会发展规划共同成为城市政府最为核心的公共政策，初步形成了与国民经济和社会发展规划在编制时限上保持一致，在调整对象、内容、编制审批程序、效力等方面互有侧重的分工格局，其中，国民经济和社会发展5年规划主要在目标、总量、产业结构及产业政策等方面对城市的发展做出总体性和战略性的指引，侧重于时间序列上的安排；近期建设规划则主要在土地利用、空间布局、基础设施支撑等方面为城市发展提供基础性的框架，侧重于空间布局上的安排。
从实施效果来看，近期建设规划提出的生态控制线、组团、新城等规划思路在后续城市发展中逐步得到落实和深化，例如，针对生态线我市已完成了基本生态控制线划定、生态线内卫星遥感监测、生态线管理规定制定等一系列工作，使生态城市建设在空间上得以落实，使生态文明观念在全社会牢固树立。
（三）以年度实施计划作为政府年度核心公共政策
为解决城市规划与政府操作性年度计划相对接的问题，在“十一五”开局之年，深圳就开始探讨近期建设规划年度实施计划制度，将中长期规划确定的目标、行动通过年度实施计划来加以分解和落实，以此建立“城市总体规划--近期建设规划--年度实施计划”的完整时间序列和动态体系，强化从空间角度对项目进行统筹以及对建设量和时序进行安排，实现城市规划的公共政策属性。
年度实施计划是针对深圳空间资源紧约束的发展现状，为强化从空间角度对建设项目进行统筹和时序安排的一项创新性制度设计，目前深圳已连续两年编制和实施该计划，其作为城市建设用地管理的主要抓手，已经形成了一套相对完备的编制、管理和实施机制，逐步成为城市政府年度计划的重要组成部分，成为城市实现空间统筹的主要平台和工具。
从具体效果来看，该计划通过对建设用地供应规模、布局和时序的调控，引导了城市建设用地资源的高效配置。首先，该计划的实施使多年来一直难以解决的超计划批地问题得到根本扭转，新增建设用地和工业用地规模得到有效控制，空间集聚效应进一步加强；其次，有力推动了公共配套、市政交通、固本强基等政府投资项目的用地落实，从空间上保障了城市政府政策意图的实现；第三，强化了建设项目的空间和时序统筹，促成了各类政策在空间上的统筹协调，使政府投资形成合力。
三、城市规划实现公共政策属性的路径思考
规划由技术文件向公共政策转变，存在着两方面的内容要求：一是城市规划必须切实反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向；二是城市各个方面的未来发展必须是在城市规划所确立的基本框架中。而协调好这两方面的关系，应当是城市政府政策框架及机制中的核心。
在此方向下，城市规划应进一步拓宽视野，充分认识到城市中的各类组织在城市建设和发展过程中的地位与作用及其行为逻辑与行为方式。加强与政府相关职能部门的横向联系与合作，积极探索规划的公共政策属性，不断提高规划的公共政策水平。通过建立从城市规划出发确立城市建设和发展政策的机制，使规划所确立的政策在城市各类公共部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现，引导其在规划所确立的方向上发展，控制其任何有可能逾越规划所允许范围的行动。
在向公共政策转化后，规划体系应当明确划分并确定不同类型和层次的规划的作用，并且建立这些不同规划之间的相互作用关系。战略性的、引导性的规划如城市总体规划，应当成为政府宏观调控的主要手段，是城市公共政策的整体体现，其内容应当具有战略的指导性，能够为各行各业所理解和执行。操作性规划是规划实施的具体依据，是对以土地使用为核心的社会利益的直接调配和规约，必须成为地方法规性法规才具有操作的法理依据，如近期建设规划年度实施计划。
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地和财政越来越成为城市政府调控城市发展的两大“闸门”。投资主体多元化和融资渠道拓宽使地方财政的作用在逐步减弱，相应地，侧重于资金与项目安排的国民经济和社会发展五年规划的作用也在减弱。与之相反，土地资源的日益短缺（土地资源正逐步成为很多特大城市发展的硬约束）使空间在城市发展中的份量越来越重，成为城市政府的重要调控手段。在此背景下，政府现行操作体系中必须增加空间资源配置及空间政策的内容，对项目筛选及其建设时序安排应更多地考虑空间配置要求，与之相呼应，城市规划也必须通过自身的改革创新逐步淡化部门技术文件的色彩，实现向政府公共政策的方向转变。
既然都定位于政府综合性公共政策，两个规划近年来都在加快自身的完善而努力成为政府实施调控的主导依据，两者针对自身内容上一些固有缺陷进行的调整，不可避免地会向对方的传统领域进行渗透，城市规划越来越注重政策内容的制定以及建设项目的统筹，国民经济和社会发展五年规划也越来越迫切地要求将空间内容纳入，两个规划“合二为一”的趋势越来越明显，因为两者调控的内容本身就是互有关联难以分隔的。随着我国行政体制改革的深入，特别是在十七大提出“加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制”的背景下，这种趋势完全可能变成现实，城市规划实施机制的创新也完全应该在此框架下进行深化。
