规划对于当代中国来说，似乎一直是一个争论不休的话题。有专家提出，我国规划体系应该分为两大类，一类是国民经济和社会发展规划，它涉及空间，但不以空间为主；另一类就是以国土规划打头的空间规划。
世界上许多国家在快速发展的开始阶段是土地利用服从于经济发展规划，后来都出现了土地利用失控的问题，最终解决方案是用空间规划来协调土地利用与经济发展的关系。但是中国的空间规划是缺位的，于是国土开发利用乱象丛生，各类规划交叉重复，剪不断，理还乱。
前不久，国务院下发了《关于编制全国主体功能区规划的意见》，不少人立即联想到，国土规划何去何从，下一步如何推进？日前有关专家就此问题进行了深入探讨。
重责在肩，国土规划须大力推进
主持人：同样有关空间和区域，国家发改委正在作的主体功能区规划即将出台，国土规划还需不需要作下去，是否可以被前者所取代？方克定：1998年国务院机构改革后，国土规划职能从原国家计委划归国土资源部。从1998年国土资源部成立至今，近10年的时间跨度，国土资源部的地位是上升的。10年来，我们做了很多具体的工作，但一些工作与国土规划这项职能还不够相称。这10年，中国国土发生了剧烈变化，既有正面的变化又有负面的变化，比较之下，资源、环境代价太大，我们在空间上付出了很大的代价。一方面国土规划职能没有到位，另一方面碰到了大发展、高增长。如果不能科学、协调地利用有限空间和资源，将严重阻碍我国全面小康社会建设、和谐社会构建以及资源节约型和环境友好型社会的建设。因此，迫切需要国土规划发挥作用，在空间上进行引导和调控。
目前，一些人认为主体功能区规划出来之后，就可以把国土规划替代了，但我认为，主体功能区规划较之国土规划覆盖的广度仍有很大距离，前者并不能替代后者。两者的立足点、覆盖面、定位和理念都不相同。国土规划仍须大力推进。
胡存智：近年来，特别是党的十六大以后，国土规划的呼声越来越高。“五个统筹”的提出，实际上就是从更高的高度体现国土规划的重要思想、方针和原则。即使市场经济再发达的国家，在利益多元化诉求的情况下，都需要通过统筹来均衡各方利益，争取利益最大化。否则就会出现过度竞争，无序竞争，最后发展无法持续。经过多年发展，中国已出现空间秩序的混乱与不和谐。特别是在珠三角、长三角、环渤海地区，“群雄割据”，经济强市、强县竞争激烈，迫切需要统筹。
在这种情况下，社会有了自发行动。例如广东省拿出上千万元搞国土规划，辽宁省也投入经费开展工作。不光是地方，有关部委也在做工作，除国土资源部外，国家发改委投入资金搞了长三角的区域规划，又作了京津冀的区域规划，水利部提出搞流域规划，建设部要搞城镇体系规划，等等。尽管存在部门化色彩，不完善，有缺陷，但我们仍然支持，因为这样起码把空间规划工作向前推了一步。
丁宁宁：现在各地都在作空间规划，但是都像主体功能区规划一样，只作其中一块，只用其中对自身有用的概念，比如工业发展要集群，需要依托城市发展带等等，这就揭示了我们国家在区域发展战略上的困境。
走出困局，需要更充分的思想和理论准备
主持人：回首10年，国土规划举步维艰。如今又遇到主体功能区规划的推动和冲击，下一步如何推进？如果沿用原有思路，最终能否见到光明？
胡存智：这些年来国土规划进展不大，与大形势和小形势都有一定关系。国土规划工作真正红火是原国家计委在上个世纪80年代至90年代抓的时候。虽然由于种种原因，当时的全国国土规划纲要没有得到国务院的正式批准，但是我们现在沿用的一些有关区域发展的概念大体由此而来。包括大家用得很多的国土开发基本空间格局，点—轴发展，19个发展区中长三角、珠三角、京津冀这些概念，都是当年国土规划研究的成果。可以说，这是个规划思想影响面最大、规划概念采用面最宽的规划。
当时期望自上而下用国土规划统筹国土空间的确有条件，因为计委控制着所有的投资资源，整个经济发展也是从上到下安排。它对整个生产力布局，对所有城市的发展，对重大基础设施的安排，以及重大流域的开发治理，都能统筹摆布。国土资源部接过国土规划职能后，跟原计委的处境是不一样的。因为国家经济体制变了，从计划经济转向市场经济。中国的经济变成了类似“诸侯经济，群雄割据”。这个时候作这个规划，谈何容易？更为难的是，中国的经济以均衡发展理论为指导转为以非均衡发展理论为指导。国土规划的立足点，以及从何下手都成为问题，所以这些年除了开展试点，进展不够快。
除了大的形势之外，我们自身的思路也存在一些问题。一是我们考虑的高度不够。以往搞国土规划的人主要是地理界或规划界的人。但是目前的国土规划已远远超出一般规划学的范畴，实际是一个经济社会发展的空间布局问题。在对经济社会发展大方向的把握，以及对整个国家大战略的把握上，我们的学科广度有点缺陷，知识结构有点问题。二是由于国土规划是整个国家的战略问题，它是超越部门利益考虑的，我们的独立性或超脱性不足。三是作为一个部门，我们对整个经济社会发展以及各类资源、空间、规划等各方面的综合协调能力有所欠缺。使国土规划成为党中央和全社会下定决心做的工作，还需要更充分的思想准备和理论准备。
丁宁宁：涉及国土规划的例子多，但从经济社会发展角度总结的成果少。查到的都是例子，但是作为原则，作为指导思想，作为共性的、学术界共同认知的东西不太容易找到。什么不是国土规划，什么是国土规划，说不太明白。国土规划的要素到底有哪些，究竟要协调什么，怎样才算达到了规划的目的等等，在这些问题上还没有形成共识。这正是我们下一步需要做的事情。
国土的内涵很丰富，我们要考虑如何与现代经济社会发展相结合，形成通俗易懂、容易传播的词语。这是当务之急。我觉得国土规划也要学环保，做一些科普化的工作。现在老百姓和地方领导都知道一个词——环境容量，将来也要把与国土规划有关的空间规划观念变成老百姓喜闻乐见、挂在嘴边的词。比如哪里的发展出现了问题，老百姓就会说是国土规划在某个地方没作好。
调整思路，寻找现实突破口
主持人：如果说国土规划作为政府部门的重要职能必须作，这一点已经毋庸置疑的话，当前最需要探讨的是怎样作才能成功。
丁宁宁：当前国土规划面临的困难，需要我们改变国土规划的研究方式。一方面，应该积累一些事例来说服政府领导，需要收集大量国际上有关国土规划的例子。比如说，要说明长三角、珠三角这么拼着干不行，我们就举出几个这样做后果严重的例子，告诉他不能这么干。
另一方面，凡是遇到与国土规划有关的矛盾和事端，我们要积极介入。要积极介入矛盾和争端集中的地区，用国土规划的科学性来引导它。
要学会讲故事，拿一些例子告诉地方领导那样做不行，然后再拿出几个更好的、各方面都能接受的方案。建议就抓住几个关键区域，比如两个三角洲和环渤海地区等，在这些地方真正起到我们的作用。
胡存智：下一阶段，我们考虑从以下几个角度来推进国土规划工作。第一是显化矛盾，揭示深层次问题。这些问题都隐含着，一般人看不出来。问题到底在哪，隐患在哪，我们都要说出来，使矛盾充分显化。第二，要从国家经济社会发展的总体战略格局上，阐述一些空间发展重大问题，这些内容关系到整个国家和民族未来发展的总趋势。要从战略高度，反映大的空间布局的总体趋势，提出解决方案，提交领导决策，引起领导重视并下定决心。第三，对国土规划涉及的空间发展秩序上应该遵循的基本原则和方针，提出明确的意见或学术见解。第四，原来的试点要发挥作用，进一步总结经验。比如辽宁省的国土规划是由省发展研究中心来作，很超然。它考虑的就是辽宁未来的发展，就是为省政府出谋划策，决定大方向。这种模式对我们启发很大。
方克定：最近两年要把我们的时间、力量好好放到国土规划上来。国家发改委要在两年内划完主体功能区，今年是全国的，明年是省级的。
主体功能区的重点环节在于开发，而对于资源、环境承载力的评价，国土资源部最有话语权，土地、矿产、海洋、地质等更是国土资源部的职责和优势所在。主体功能区中的5片优化开发区和11片重点开发区，国土规划前期研究中划分的1级6个区和2级10个区，是我国国土的精华所在，我们要把这16片国土认识清楚。
胡存智：我们不能再沿着过去的路走了，我们的思维、方法包括做法都要调整。最近我们跟国家发改委的同志谈，大家都为一个共同目的，你有你的办法你就做，我有我的办法我也做，先把国家需要做这件事情的态势定下来，联合起来一起推进国土（区域）规划工作。
