全面学习贯彻《城乡规划法》切实担负起依法编制规划的历史责任
——汪光焘部长在全国城市规划院院长会议上的讲话
同志们：
党的十七大明确指出，在新的发展阶段继续全面建设小康社会、发展中国特色社会主义，必须坚持以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观。《城乡规划法》日前已以中华人民共和国主席令公布，并于2008年1月1日起施行。这一重要法律的颁布实施，是加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，依法促进城乡经济社会全面协调可持续发展的客观需要。城乡发展中全面贯彻党的十七大精神、深入贯彻落实科学发展观，必须认真学习和实施好《城乡规划法》。贯彻《城乡规划法》，要把握好四个关键。一是行为符合法定要求；二是内容符合法定规划；三是法定规划符合法定审批程序和技术标准；四是法定规划是公共政策，组织制定是政府的责任。城市规划院是全国城乡规划编制单位的骨干，要充分认识到依法做好城乡规划编制工作是贯彻实施《城乡规划法》、坚持城乡统筹、先规划后建设的重要基础。中国城市规划协会在年内召开第二次全国城市规划院院长会议，我再次到会与同志们交流探讨，就是期望同志们认清形势，把握机遇，切实依法履行科学编制城乡规划的职责，当前关键是认真学习《城乡规划法》，进一步解放思想，转变观念，真抓实干，不断推进城乡规划编制水平的提高。这次讲话在以往的基础上，在北京组织有关同志共同研究，会前也向中国城市规划协会征求了意见。下面，我讲五点。
一、认真学习《城乡规划法》，进一步认识规划编制单位的法律责任
全国人大常委会审议中的重要修改。第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议审议通过了《中华人民共和国城乡规划法》。在人大审议过程中，根据人大常委会组成人员和各方面的意见，对《城乡规划法（草案）》作了以下重要修改：一是进一步明确了人大审查的法律程序。将《草案》中规定的“省域城镇体系规划，城市和镇总体规划，应当经本级人大或其常委会审查同意后，报上级政府审批”。修改为“省域城镇体系规划，城市和镇总体规划，在报上一级政府审批前，应当先经本级人大常委会或镇人民代表大会审议。同时组织编制机关要将本级人民代表大会常务委员会组成人员或者镇人民代表大会代表的审议意见和根据审议意见修改规划的情况一并报送。”进一步增强了制定规划的民主性、科学性，适应地方人大对规划制定和实施工作进行监督的需要。二是更加明确了制定和实施城乡规划，应当遵循统筹城乡发展的要求。将《草案》中制定和实施城乡规划的原则中，增加了城乡统筹的原则。并将《草案》规定的全部乡和村庄都要编制规划，修改为“县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。县级以上地方人民政府鼓励、指导前款规定以外的区域的乡、村庄制定和实施乡规划、村庄规划”。这里修改，坚持城乡统筹的原则，又面对面广量大的乡村，提出了实事求是的要求，突出强调了县级人民政府的责任。三是增加了制定和实施城乡规划应当遵循先规划和后建设的原则。突出了规划的公共政策性，体现了城乡发展必须在坚持资源环境约束条件的发展才能实现可持续发展，明确居住，防灾减灾，公共利益等在规划编制中的必要内容，更好体现以人为本的基本要求。四是强调接到举报后不依法处理，城乡规划主管部门应当承担相应责任。由对实施违法建设行为人的责任追究到对违法行为批准实施的各级人民政府及其有关主管部门的主管人员和其他直接责任人员的行政责任追究。这在《城乡规划法》第六章法律责任第五十八条第六十条等条款予以明确。其中，第六十条第六项规定，发现未依法取得规划许可或者违反规划许可的规定在规划区内进行建设的行为，而不予查处或者接到举报后不依法处理的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。从直接看，这一规定是针对规划行政部门的；从深层次看，规划编制单位也负有责任。因为，规划部门核发一书两证等规划许可的依据是经批准的城乡规划，群众举报的依据是经批准的城乡规划，有关部门对建设行为是否违法的认定，依据是经批准的城乡规划。我们必须充分认识到，科学编制的法定规划是依法行政的前提和基础。规划编制单位编制城乡规划是否科学、是否符合法律规范和国家技术标准，直接影响到政府行政的科学性和合法性。
城乡规划编制单位是编制法定规划的法定责任人。《城乡规划法》第二十四条规定，城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。同时还规定了从事城乡规划编制工作的单位应当具备的条件。第六十二条规定，城乡规划编制单位超越资质等级许可的范围承揽城乡规划编制工作的，或者违反国家有关标准编制城乡规划的，由所在地城市、县人民政府城乡规划主管部门责令限期整改，处合同约定的规划编制费一倍以上二倍以下的罚款；情节严重的，责令停业整顿，由原发证机关降低资质等级或者吊销资质证书；造成损失的，依法承担赔偿责任。第六十三条规定，城乡规划编制单位取得资质证书后，不再符合相应的资质条件的，由原发证机关责令限期整改；逾期不改正的，降低资质等级或者吊销资质证书。《城乡规划法》确立了规划编制单位编制法定规划的法律地位和应当承担的法律责任，为规划编制单位从事城乡规划编制工作提供了明确的行为规范和法律保障。
编制法定规划的实质是研究制订具有法律意义的公共政策。《城乡规划法》第四条规定，制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展和先规划后建设的原则，改善生态环境，促进资源、能源节约和综合利用，保护耕地等自然资源和历史文化遗产，保持地方特色、民族特色和传统风貌，防止污染和其他公害，并符合区域人口发展、国防建设、防灾减灾和公共卫生、公共安全的需要。这条规定进一步从法律上明确了城乡规划的公共政策定位。也是温家宝总理在2001年中国市长协会第三次代表大会上讲到的“城市规划是一项全局性、综合性、战略性的工作，涉及政治、经济、文化和社会生活等各个领域”在《城乡规划法》中的具体体现。《城乡规划法》的目标是保障经过法定程序科学制定的城乡规划，具有权威性、法定性，得到社会成员的广泛遵守。必须充分认识到，编制法定规划的实质是制订城乡发展的公共政策，是制订具有法律效力的文件，必须认真履行城乡规划编制工作者肩负的历史和社会责任。
科学编制规划是落实“先规划后建设”原则的关键环节。先规划后建设是《城乡规划法》第四条明确的一个重要原则，并在法律的其他条款中明确了相关的规定以保障这条原则能够得到有效落实。第三十条第二款规定，在城市总体规划、镇总体规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区和城市新区。第四十二条规定，城乡规划主管部门不得在城乡规划确定的建设用地范围以外作出规划许可。第五十八条规定，对依法应当编制城乡规划而未组织编制的，由上级人民政府责令改正，通报批评；对有关人民政府负责人和其他直接责任人员依法给予处分。第六十条规定，镇人民政府或者县级以上人民政府城乡规划主管部门未依法组织编制城市的控制性详细规划、县人民政府所在地镇的控制性详细规划，超越职权或者对不符合法定条件的申请人核发选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、乡村建设规划许可证的，由本级人民政府、上级人民政府城乡规划主管部门或者监察机关依据职权责令改正，通报批评；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分。当前，我国处于一个快速城镇化时期，没有科学规划的指导，必将带来城市和镇的盲目发展和城镇化的无序蔓延，造成难以挽回的损失。落实这条原则，各级政府都必须进一步重视和加强城乡规划组织编制和上报审批工作，城乡规划编制单位也将承担更为繁重的任务和使命。
二、要进一步转变观念，改进和改革城乡规划的编制
深刻领会《城乡规划法》确定的基本原则。《城乡规划法》提出的制定和实施城乡规划必须遵循的基本原则，体现了贯彻落实科学发展观，编制城乡规划必须全面遵循和认真研究落实。一是城乡统筹的原则。《城乡规划法》第二条规定，城乡规划包括城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划。并在第十三、十七、十八条中明确省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划的内容，建立了城乡统筹的城乡规划体系，体现了党的十七大提出的“城乡、区域协调互动发展机制基本形成”的目标要求，有利于在规划的制定和实施过程中将城市、镇、乡和村庄的发展统筹考虑，促进城乡居民享受基本公共服务的均衡化。城乡规划编制单位必须按照城乡统筹的要求，根据各类规划的内容要求与特点，认真编制好相关规划。二是合理布局原则。合理布局是城乡规划制定和实施的重要内容。《城乡规划法》明确省域城镇体系规划要有城镇空间布局和规模控制内容，城市和镇总体规划要有城市、镇的发展布局、功能分区、用地布局的内容。编制城乡规划，要从实现空间资源的优化配置，维护空间资源利用的公平性，促进能源资源的节约和利用，保障城市运行安全和效率方面，综合研究城镇布局问题，促进大中小城市和小城镇协调发展，促进城市、镇、乡和村庄的有序健康发展。三是节约土地原则。《城乡规划法》第四条明确规定，保护耕地等自然资源。在规划区内进行建设活动，应当遵守土地管理、自然资源和环境保护等法律、法规的规定。我国人多地少，保证国家粮食安全，必须守住18亿亩耕地保有量的底线。但在一些城市总体规划修编中，往往把扩大用地规模作为修编规划的重点。城市发展要切实改变铺张浪费的用地观念和用地结构不合理的状况。城乡规划编制必须始终把节约集约利用土地、严格保护耕地作为规划制定与实施的重要目标，从严控新增建设用地规模。特别要注意扭转在开发区、工业用地、行政办公用地脱离城乡规划管理，以地生财、企业多占土地。要根据产业结构调整的目标要求，合理调整用地结构，提高土地利用效益，促进产业协调发展。四是集约发展原则。党的十七大提出“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”。编制城乡规划，必须充分认识我国长期面临的资源短缺约束和环境容量压力的基本国情，认真分析城镇发展的资源环境条件，推进城镇发展方式从粗放型向集约型转变，建设资源节约环境友好型城镇，增强可持续发展能力。五是先规划后建设原则。这是《城乡规划法》根据我国城乡建设快速发展的实际，从保障城镇健康发展的目标出发，确立的一项重要原则。《城乡规划法》有关规划制定和实施的条款，都体现了这一原则的要求。在加强城乡规划监督管理的同时，必须进一步加强城乡规划编制工作，不断提高城乡规划的编制水平。
高度重视社会公平和改善民生问题。党的十七大做出了加快推进以改善民生为重点的社会建设的重要战略部署。维护公共利益、促进社会公平、关注和改善民生，促进构建和谐社会，应当是编制城乡规划的重要目标。《城乡规划法》第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。第三十一条规定，旧城区的改建，应当合理确定拆迁和建设规模，有计划地对危房集中、基础设施落后等地段进行改建。第三十三条规定，城市地下空间的开发和利用，应充分考虑防灾减灾、人民防空和通信等需要。编制城乡规划要进一步重视社会公正和改善民生。一是有效配置公共资源，改善人居环境，方便群众生活。要关心居民物质文化日趋多元的需求，使大多数人能够平等享有公共服务设施，合理安排民众必需的教育、医疗、交通、绿化、休闲等必要的公共空间，满足民众生存和发展的基本需求。城市和镇的发展要注重就业岗位提供与当地城市人口和农村人口转移的关系，将提高城市就业率作为考量城市健康发展的重要指标，注重研究进城务工人员在就业、居住及其子女教育方面的特点和需求，在人均用地指标确定、居住用地规划、公共设施与基础设施配套等方面充分考虑他们的需要。空间布局要考虑就业问题和方便民众工作生活。二是关注中低收入人群，扶助弱势群体，体现社会公平。要认真研究旧城区、城中村和城乡结合部等一些低收入人群、城市弱势群体聚居地区普遍存在的基础设施薄弱、公共服务配套设施缺乏和居住环境差等问题，编制规划要有改善对策。要特别关注中低收入阶层的住房问题，在居住用地规划中重点确定廉租住房、经济适用房、中低价位、中小套型普通商品住房的比例要求。要加强对城市低收入人群和弱势群体交通需求特征与出行方式的研究，充分考虑自行车和公共交通等低成本交通方式的规划。三是加强对公共安全的研究，提高综合防灾能力。要把解决好城乡居民点的防灾减灾问题作为规划编制需要研究的重要内容，分析把握灾害的特点、规律、程度、类型，重视城市极端事件，开展城市灾害风险分析。要切实研究制定好城市生命线系统的保护措施，保证灾害发生时不遭到严重破坏，提高抗灾能力。科学确定城市用地布局，符合城市防火、防爆、抗震、防洪、防泥石流和治安、交通管理、人民防空建设等要求，避免城市建设产生人为的易灾区。在可能发生强烈地震和严重洪水等灾害的地区，必须在规划中采取相应的防灾减灾措施，建立适于避灾、抗灾、救灾和防灾的城市单元结构布局。编制村庄规划，要十分重视村庄和农民建房的选址，避开洪水、泥石流、滑坡等自然灾害对村庄和农房的影响。
健全和完善城乡规划指标。编制城乡规划实质上是谋划更好地实现全面建设小康社会目标。要改变过去重视经济增长，忽视社会人文发展和资源环境保护的现状，将经济增长同人文、资源、环境和社会发展有机地结合起来。在城市总体规划中必须明确经济、社会人文、资源、环境指标，引导城市全面协调可持续发展。经济指标应当是反映城市经济发展水平、效率和阶段的指标，要从GDP总量和人均GDP延伸到服务业增加值占GDP比重指标、单位工业用地增加值指标，体现落实科学发展观，转变经济发展方式，反映产业结构调整和现代服务业提升的发展趋势。社会人文指标应当是衡量城市落实以人为本、实现经济与社会和谐发展的指标。要从传统重视人口规模数量指标延伸扩展到人口结构等人口社会指标，以及医疗水平、教育水平和公共服务水平等社会人文指标，促进社会人文发展。资源指标应当是反映一个城市资源集约利用、节约使用的状态和水平的指标。要从资源总量指标扩展到水资源平衡、水资源利用效率、单位GDP能耗水平和使用结构、节约集约用地等结构性、效率性指标和均值性指标，从人均建设用地总指标延伸到建设用地内部各项用地人均指标，促进城市可持续发展。环境指标应当是反映一个城市生态质量和环境状况的重要指标。要在传统反映环境治理发展目标的指标基础上，增加反映环境治理后循环利用的指标，促进实现十七大提出的“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式”的目标，优化和提升城市环境，推进城市经济、生态与社会的协调发展。今年建设部组织的《城市总体规划指标体系研究》已通过专家评审，近期要下发文件。镇总体规划可以借鉴城市总体规划的要求，因地制宜研究相关指标，这关系到镇的可持续发展的潜力。
改进规划编制方法和重视技术标准的制定与执行。《城乡规划法》中明确规定了各级人民政府及其城乡规划主管部门对组织编制规划的责任，完善了城乡规划的公开与公众参与制度。针对不同层次规划的具体情况，明确了各级规划的组织编制主体、审批程序，保障城乡规划编制的科学性。第二十六条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。第八条规定， 城乡规划组织机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。保障城乡规划编制的科学性，一是要坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的规划编制工作方针。城市人民政府主要领导应对规划编制工作负总责，进行统一领导和部署。规划编制中重大专题研究、规划编制成果评审和技术把关都要注重专家领衔。编制过程中要注意部门合作与协同，要充分征求相关部门的意见并认真吸收采纳。要扩大和优化公众参与，通过充分吸收广大群众参与来保证规划修编的科学性。在此基础上进行科学决策。二是要转变规划编制思路与理念。从注重城市发展转变到注重城乡统筹发展，从关注中心城区编制内容转向兼顾城乡协调发展，从注重经济发展的规划转变到更多关注公共利益的民主决策的规划，从确定发展目标和增长速度转向注重控制合理的环境容量和确定科学的建设标准，从重点确定开发建设项目和用地安排转向加强各类资源的有效保护和空间管制。要探索建立适应中国特色城镇化的规划理论，更加注重法定规划的科学和工作程序的规范性，鼓励技术创新，指导城乡规划编制实践。三是城乡规划编制要突出前瞻性、针对性和操作性。要深入研究镇、乡、村庄的合理布局和动力机制，深入研究城市的发展条件和动力机制，科学合理地研究城镇性质职能、发展目标和空间布局结构等战略性问题，引导发展、控制和预留。对不同区域、不同类型、不同规模、不同发展政策和环境背景条件的城市或地区，要扎实地深入研究，把握发展阶段、发展特征和发展趋势，找准问题，探索自身发展规律，提出有针对性的解决措施和方案，增强规划实施过程中的可操作性。四是高度重视标准规范的科学制定和执行。《城乡规划法》第二十四条规定“编制城乡规划必须遵守国家有关标准”，第六十二条对违反国家有关标准编制城乡规划的编制单位制定了严格的处罚规定。《城乡规划法》的颁布施行对城乡规划技术标准的制定、执行提出了更高的要求并上升到法律高度。随着城乡规划建设事业的迅猛发展，规划专业领域不断拓展、技术内容更加丰富，要对《城乡规划技术标准体系》进行系统性和全面性的研究，现行规划标准规范体系要依据《城乡规划法》进行必要的补充修订和完善。当前要加快启动《城乡规划术语标准》、《城市、镇用地分类与规划建设用地标准》、《村庄用地分类与规划建设用地标准》的修订工作。同时要注意和其他行业技术标准的协调和衔接。
落实强制性内容和法定程序要求。《城乡规划法》对城乡规划的强制性内容、以及编制与修改程序、城乡规划实施监督都作出了明确具体的规定，为城乡规划编制单位在编制城乡规划的过程中提供了行为规范，体现了有效维护城乡规划的严肃性的立法宗旨，保证规划的严肃性和实效性。只有城乡规划编制行为规范了，经法定程序批准的城乡规划的严肃性和实效性才会有扎实的基础。一是在编制城乡规划中要依法明确强制性内容要求。《城乡规划法》第十七条第二款规定，规划区范围、规划区内建设用地规模、基础设施和公共服务设施用地、水源地和水系、基本农田和绿化用地、环境保护、自然与历史文化遗产保护以及防灾减灾等内容，应当作为城市总体规划、镇总体规划的强制性内容。编制规划要把涉及城市发展可持续前提的资源环境保护，涉及城市健康运行的城市总体空间布局、重大基础设施安排和公共安全保障，涉及体现社会公平的各类公益性设施安排等内容明确为强制性内容，提出明确的利用和管制要求。二是严格执行城乡规划编制的程序要求。坚持以经法定程序批准的上位规划为依据。编制的下位规划不得违背上位规划的要求。编制的城乡规划不得违背国家的有关技术标准、规范。要依据《城乡规划法》第三十四规定的程序和内容，搞好近期建设规划编制。三是城乡规划修改和备案、审批必须严格按照法定程序进行。要依法搞好城乡规划实施效果的评估，不得随意修改经法定程序批准的城乡规划。控制性详细规划修改涉及城市总体规划、镇总体规划的强制性内容的，应当先修改总体规划。四是城乡规划行政许可，必须严格按法定程序进行和落实强制性内容要求。只有这样才能保证具体的规划行政许可行为(包括依据控制性详细规划拟订的规划条件)的程序和内容的合法性，才能落实依法治国的基本方略，体现依法行政的基本要求，才能维护规划的严肃性和实效性，才能保证城市的健康高效运行和可持续发展。
三、坚持服务农业农村农民，研究搞好镇、乡和村庄规划
依法加强和改进镇、乡、村庄规划编制工作。党的十七大指出，“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”，提出“走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、布局合理、节约土地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展”，提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”，“推进社会主义新农村建设”。《城乡规划法》从城乡统筹原则出发，规定了城乡规划的编制必须适应统筹城乡发展的需要；城市的建设和发展，要统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要；专门针对镇、乡和村庄规划，规定了引导乡村合理建设、体现地方和农村特色的条款，充分体现了服务农业农村农民，保护农民利益的思想。过去规划编制单位对镇、乡、村规划重视不够，往往以城市的方法解决镇、乡村问题。城乡规划编制单位要贯彻落实十七精神，依据《城乡规划法》的要求，必须进一步重视镇、乡、村庄规划编制工作，认真研究改进镇、乡和村庄规划编制内容与方法。
镇规划的编制应当深入研究镇的发展特点与作用。近几年来，小城镇发展的一系列政策措施取得了很大成效，不同地区均涌现出一批发展态势良好、带动作用显著的小城镇，小城镇有效吸纳农村富余劳动力，功能由乡村型服务功能向复合型服务功能转变，对于农村的带动作用显著增强。但在小城镇规划建设中也出现了一些不良倾向，一些镇的产业发展忽视了与当地农村经济的联系，农民的土地房屋等物质资源和技能知识等非物质资源未能有效地转化为农民进镇发展的资产；土地利用粗放，工业用地浪费现象突出；脱离实际，以城市模式建设镇。规划建设中脱离实际、盲目追求镇区空间规模的扩张，盲目追求“现代化”和建筑体量及建筑高度，失去了镇的特色风貌。《城乡规划法》对引导镇的发展提出了明确的要求。第二十九条第二款规定，镇的建设和发展，应当结合农村经济社会发展和产业结构调整，优先安排供水、排水、供电、供气、道路、通信、广播电视等基础设施和学校、卫生院、文化站、幼儿园、福利院等公共服务设施的建设，为周边农村提供服务。必须依法进一步发挥镇规划对镇发展的引导和调控作用，促进镇的健康发展。要根据地区的环境、资源承载力，科学合理地规划小城镇的布局、人口和产业规模，制定与区域经济相适应的城镇体系规划，作为编制小城镇总体规划的依据。编制镇的规划，必须根据不同地区、不同类型镇的发展特点，科学确定镇的职能定位和发展目标，确定合理的建设标准。要把为促进现代农业发展作为镇的重要服务职能，促进农业产业化、现代化。要以促进农村就近就地转移就业为目标，确定镇发展的布局。重视镇的基础设施和公共服务设施规划建设，增强小城镇为周边农村服务的能力。在经济比较发达的小城镇连绵区，还要做好小城镇之间的协调发展，鼓励小城镇之间建立跨城镇行政区域的协作，统一协调区域性的公共设施和基础设施建设。镇规划应当充分体现地方文化特点，注重与自然环境和谐共生，注重挖掘当地的文化传统、民族习惯、生活方式，保护城镇的历史遗存， 处理好新旧关系，避免小城镇形象“千镇一面”。
以改善农民生产生活环境为目标研究乡、村庄规划编制。《城乡规划法》根据乡、村庄发展的实际，对编制和实施乡、村庄规划编制原则、内容、程序做出了明确规定。《城乡规划法》第三条第二款规定，县级以上地方人民政府根据本地农村经济社会发展水平，按照因地制宜、切实可行的原则，确定应当制定乡规划、村庄规划的区域。在确定区域内的乡、村庄，应当依照本法制定规划，规划区内的乡、村庄建设应当符合规划要求。第十八条规定，乡规划、村庄规划应当从实际出发，尊重村民意愿，体现地方和农村特色。目前全国共有310余万个村庄。在村庄规划工作中，目前一些地方存在两种倾向，一种是对村庄规划放任自流，导致一些地区农民建房散乱无序，乱占耕地。一种是脱离实际搞“一刀切”，大搞规划运动，不论村庄规模大小一律编规划。村庄规划工作一定要贯彻《城乡规划法》明确的“因地制宜、切实可行”原则，从实际出发，尊重村民意愿。编制乡、村庄规划，要统筹考虑当地的自然条件、经济社会发展水平和文化传统，因村制宜，合理地确定村庄布局和数量，不能照搬城市和镇的规划方法来编制乡、村庄规划，不能搞一个模式。要本着节约原则，以改善村民基本生产生活条件为宗旨，量力而行，充分利用原有条件，防止大拆大建，防止加重农民负担。村民是村庄建设和生活的主体，在乡、村庄规划的编制过程中，要多听取农民的意见，充分论证，以便更好地满足农民生产、生活方面的需求。要坚持人与自然和谐，尽量保留村庄的历史风格，保护生态环境，突出地方特色和农村特色。要注重保护和利用好乡村资源，做到既考虑村庄特色，又实现新农村的目标。要整体规划，分步实施，处理好近期建设与远期发展，旧村改造与新村建设的关系，既注重解决当前村庄整治的重点问题，又充分考虑后续的乡、村庄规划与管理需要。
编制城中村规划要认真研究协调好城市发展总体利益与维护城中村村民合法利益的关系。城中村是指已经位于城市规划区内、周围被征用为城市建设用地包围，但在土地权属、户籍、行政管理体制上仍然保留着农村模式的地区。我国相关法律法规对“城中村”规划的编制有明确的规定，可以认为是城市规划区内具有分区规划特点的规划。《村庄和集镇规划建设管理条例》规定，在城市规划区内的村庄、集镇规划的制定和实施，依照城市规划法及其实施条例执行。《城乡规划法》第二条规定，制定和实施城乡规划，在规划区内进行建设活动，必须遵守本法。这就要求城中村的规划编制必须要符合城市总体规划。城乡规划法第二十九条规定，城市的建设和发展，应当优先安排基础设施以及公共服务设施的建设，妥善处理新区开发与旧区改建的关系，统筹兼顾进城务工人员生活和周边农村经济社会发展、村民生产与生活的需要。这就要求我们在编制城市总体规划时，要从有利于城市健康发展，有利于解决城中村村民的长远生计和改善人居环境的目标出发，对所在区域今后发展提出明确的规划引导和控制要求。要按照城市产业统一布局和协调发展的要求，结合所在地区的城市功能定位，深入挖掘可以依附的产业资源条件，引导城中村通过各种改造方式为周边的重要城市功能区提供配套服务，丰富城中村的产业构成，保障城中村经济的可持续发展，促进其与城市整体功能的融合。要综合考虑建成区以外的集体建设用地对城市职能和空间布局的作用，统筹规划区内的城乡基础设施和公共设施，根本解决城中村与城市建成区协调发展的问题，避免城市建设只开发农用地而避开村庄集体建设用地的行为，防止产生新的城中村。当前在一些城市，编制城市总体规划时，有的跳开城中村，对之研究很少；有的采取简单做法，对城中村采取房地产开发的办法进行改造，都不利于城市发展和城中村产生的问题的解决。在编制城中村整治与改造规划时，要从保护原村民利益的原则出发，统筹兼顾进城务工人员生活。要从各地实际出发，根据各地经济发展水平、城中村不同发展阶段和类型特点制定有针对性的整治改造规划，根据各城中村的具体情况落实到“一村一方案”。规划要综合考虑政府财力、村民愿望等因素，避免整治改造目标过高，急于求成，侵害原村民合法利益；并与整治改造后的后续保障政策与措施，解决好原村民的生活、就业、教育、社会保障等问题紧密结合。
四、加强规划队伍建设，提高规划编制单位整体水平
必须统一思想，增强大局观念。切实担负起《城乡规划法》赋予规划队伍的各项任务，是时代发展赋予我们的责任，也是确保规划适应新时期城乡建设全面、协调、可持续发展的重要基础。做好新时期城乡规划编制工作千头万绪，必须认识到，坚定不移地贯彻落实中央的大政方针和决策部署，是加强规划队伍建设的重要思想基础，也是不断提高规划编制单位整体水平的核心任务。一定要把队伍建设的重点和大家的思想，统一到贯彻落实党的十七大战略部署和科学发展观上来，统一到贯彻实施《城乡规划法》上来，统一到城乡规划编制的实践中来。要牢固树立服务于城乡统筹和区域协调、服务于走中国特色城镇化道路、服务于实现全面建设小康社会宏伟目标这一国家发展战略的大局和全局观念，不断增强使命感、责任感、紧迫感。要加强学习和自身建设，紧紧抓住发展机遇，通过更好地服务大局来带好队伍、做出成绩、壮大事业、谋求发展。
必须强化社会责任和法律意识。树立正确的价值观、价值取向和社会责任感，是抓好队伍建设和提高规划编制单位整体水平的重要前提。党的十七大报告阐述科学发展观的要义、核心、基本要求和根本方法，《城乡规划法》规定的规划编制必须遵循的各项基本原则和规划要求，是国家利益、社会利益和公共利益的集中体现，也是做好城乡规划编制工作的根本准则。规划编制单位要本着对国家负责，对社会负责、对公众负责、对历史负责的态度，切实担负起保护资源环境、促进经济发展、维护社会公平、保障公共利益的重大社会责任。按照依法、科学、民主编制规划的要求，承担起规划编制的法律责任，严格编制程序和技术标准，不断提高规划编制质量。要积极履行行业协会组织根据社会公众利益制定的行业《公约》，约束从业人员行为，不断提高从业人员职业修养和规划队伍整体素质。
必须推进规划编制工作的创新。加强规划编制工作的理念创新、方法创新和服务创新，是搞好队伍建设和提高规划编制整体水平的重要途径和手段，也是逐步深化规划编制单位体制改革的重要方面。当前，一是要抓好规划理念创新的深化与落实。在发扬资源环境生态保护优先、节约集约使用土地、公共交通优先发展、推进节能减排降耗等理念创新和落实基础上，结合各地规划编制工作实际，进一步在优化用地布局与资源综合利用、细化完善资源环境控制及节地增效指标等方面，继续创新，抓出实效。二是要加大规划方法创新的力度与广度。紧紧围绕依法、科学、民主编制规划的总体要求，结合各地规划编制的实际需要，在城市总体规划修编及各项专业系统规划和专项规划、近期建设规划以及城镇控制性详细规划等各层次规划编制中，积极探索编制方法并依法实践，力求在深化完善编制程序和公众参与等程序规范、执行强制性内容标准等强制规范、 落实“四线”控制制度以及规划评估方法等方面，取得创新提高和改进完善的实效。三是要积极探索规划编制服务创新的途径与方法。各规划编制单位要进一步健全完善工作沟通、配合、协调机制，努力做好各层次、各阶段城乡规划与经济社会发展规划、土地利用规划的协调与衔接。规划编制人员要深入实际，深入研究实施《城乡规划法》遇到的各种新情况新问题，扎实细致工作，主动化解矛盾。要注意加强与规划管理的配合，正确处理落实规划原则与完善规划服务的关系，努力提高规划编制的科学性和可操作性。
必须加强人才培养和业务建设。加强人才培养，是搞好队伍建设的根本，也是确保城乡规划事业发展的长远大计。当前，各规划编制单位要紧紧围绕城乡建设中心工作，采取针对性措施，进一步加大人才培养力度。要完善人才引进和使用制度，健全人才选拔机制，优化人才管理与服务，为人才成长创造良好条件。要统筹加强新技术研发应用及规划理论研究、基础研究和前瞻性研究等基础业务建设，为可持续发展打好基础。要进一步加强规划编制单位的国际、国内业务交往与交流合作，吸取经验，着力创建良好的学术氛围，为规划创新、人才培养、队伍成长提供良好的工作环境。
必须深化体制改革与制度建设。党的十七大报告明确提出了“加快推进事业单位分类改革”的要求。根据新的发展形势及规划事业发展的要求，编制单位自身改革势在必行。一方面，各编制单位要根据新形势要求和单位实际，加强前期研究，积极做好深化事业单位体制改革的准备。另一方面，要认真总结前一阶段内部体制改革成效与经验，继续完善内部机构调整与人事制度改革。同时要进一步健全技术管理等各项管理制度，加强全方位的管理，为搞好队伍建设和提高规划编制单位整体水平提供有力保障。
五、转变行政职能，落实城乡规划行政部门的责任
严格依法行政，强化服务职能。《城乡规划法》对各级政府及其城乡规划主管部门的职能和法律责任作了明确的规定。要保证《城乡规划法》的顺利实施，很重要的一个方面是切实转变政府职能，落实城乡规划主管部门的责任。在市场经济条件下，行政部门的主要职能是经济调节、市场监管、社会管理、公共服务。实践中，一些行政部门的管理人员，习惯于计划经济体制下的行政运作、行政干预和发号施令，造成规划建设失误时有发生。《城乡规划法》明确了行政部门在组织规划编制和审批中的权限和法律责任，尤其强调了修改规划的原则、条件、权限和程序。今后，城乡规划主管部门要进一步增强依法行政理念，增强服务意识，为科学编制、民主编制、依法编制规划创造良好的环境和条件。要按照《城乡规划法》的要求，明确编制规划的指导思想，切实做好规划编制过程中的组织协调，监督检查工作，在规划审批过程中严格把关，保障规划成果的严肃性和权威性。
规范行政行为，提高决策水平。政府及其城乡规划主管部门是编制、审批与修改规划的组织主体和决策机构。决策的好坏，关系着城乡规划的编制与实施是否能够协调空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展。《城乡规划法》明确，规划的编制与实施要根据当地经济社会发展水平量力而行，组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并规定了规划审议、批准的程序性条款，以及鼓励采用先进的科学技术、必须遵守有关法律法规和标准、并具有强制性内容等要求。这一系列措施，为规范行政行为，提高规划决策的科学化、民主化、法制化水平提供了法律依据和保障。规划是城乡建设和管理的依据。城乡规划涉及各行各业，影响千家万户，规划决策的失误或者损及群众利益将给城市建设和发展带来严重后果。提高决策水平是政府及其城乡规划主管部门应承担的重大责任。
保护公共权益，强化行政监督。随着我国城乡规划需求不断扩大，经济利益多元化，造成规划设计管理失控，规划市场出现了一定程度的混乱局面，影响规划编制总体水平的提高，危及规划的公共政策属性和对公共权益的保护。行政部门负有市场监管、社会管理的职能，不能忙于行政事务而疏于市场的监督管理。《城乡规划法》特别加强了监督检查和细化了法律责任内容，明确了政府及其城乡规划部门应当加强对城乡规划编制、审批、实施、修改的监督检查条款，并规定了对于依法应当编制城乡规划而未组织编制，或者未按法定程序编制、审批、修改规划，以及组织编制机关委托不具有相应资质等级的单位编制规划和规划编制单位不依法进行规划编制行为的处罚条款，这就为履行依法监督职能，规范规划设计市场，实现严格、公正、文明执法创造了有利条件。城乡规划主管部门要进一步完善制约和监督机制，认真履行法律赋予的监管职责。
发挥社团作用，加强市场监管。加快行政管理体制改革，转变行政职能，建设服务型政府，要求进一步推进政企政事分开，充分发挥社团、行业组织的作用，形成社会管理和社会服务的合力。为保证城乡规划能够依法编制、审批、修改和实施，除了要求政府及其城乡规划主管部门履行好服务职能、调控职能、监督职能、科学决策外，还要充分发挥社团组织的资源优势，凝聚行业力量，加强行业自律，规范行业行为，共同努力，不断提高城乡规划设计队伍的整体素质水平，提供高质量的规划设计成果。《城乡规划法》规定了对规划编制单位资质审查、市场准入、编制行为及其法律责任等方面的条款。规划行政主管部门要不断完善和健全规划设计市场监管体制，依法规范行政许可行为，加强对规划编制单位资质的动态监管，维护公平竞争的市场环境努力发挥应有的作用。
中国城市规划协会围绕建设部中心工作，建言献策；以满腔热情服务会员，凝聚力、号召力不断增强。在促进科学决策、加强国内外交流、推动行业发展等方面发挥了重要作用。中国城市规划协会组织召开的这次会议，是全国规划编制单位学习贯彻十七大精神、学习贯彻《城乡规划法》的动员会，会议还将表彰2005年度部级优秀城市规划设计项目，通过《全国城市规划编制单位自律公约》、《2007年全国规划院院长共识》，开展城乡规划学术交流，对于进一步加强和改进城乡规划编制工作产生积极影响。
同志们，贯彻落实《城乡规划法》，加强和改进城乡规划的编制工作是一项长期而艰巨的任务。城乡规划主管部门和规划编制单位，肩负重大而光荣的责任。让我们以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指引，深入贯彻落实科学发展观，进一步解放思想，求真务实，把握机遇，扎实工作，科学编制规划，为促进我国国民经济持续健康发展和社会和谐稳定做出应有贡献。
