彭德福(国土资源部咨询研究中心,原国家土地管理局规划司领导)
2006年9月6日，国务院149次常务会上审议了《全国土地利用总体规划纲要》，国务院领导要求从长计议，加强研究，继续推进，编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。通过学习中央领导指示精神，对编制新一轮土地利用总体规划有以下几点思考。
一、学习中央领导指示的几点心得
（一）对土地利用规划的认识
规划，是发现事物各种联系的最佳手段，是生产力布局的最优方法。规划,向人们指出为实现未来目标所要采取的行动过程和途径。
土地利用，是指土地的自然、社会、经济等属性和人们的干预所决定的土地利用功能。而土地利用规划，是依据国家区域社会经济发展战略和生态环境保护建设目标，以及区域土地的特性，在时空上进行土地资源合理配置和合理组织土地利用实施的综合技术经济法律措施的过程。规划的科学性，要经得起规划实施过程中保障“吃饭”和社会经济发展建设用地需求和历史检验。
（二）学习中央领导指示的心得
1.土地利用规划编制与实施过程，能充分反映我国和各地区规划期间国民经济和社会发展在土地开发、利用、管理、保护上的历史演变过程。所以，必须加强研究、总结前两轮土地利用规划编制、实施的经验和问题。正视历史、继承历史、开创规划编制实施的历史新篇章。
2.前土地利用总体规划的主要问题
（1）指导思想上，规划对耕地只重数量保护，忽视质量保护；偏重土地的自然供给，忽视了土地的经济供给；强调建设用地的单项思维，而城乡一体化和生态建设的综合思维不够。
（2）编制方法上，以规划指标控制为核心，重指标分解，轻空间布局。深入调查分析和区域性的土地利用战略研究不够，采用指标自上而下控制，层层分解的方法，致使规划的超前性与可操作性难以反映实际情况。
（3）规划方案预测性、前瞻性不够。近十多年社会经济高速发展和城镇化速度加快，大量建设用地等不确定因素的冲击，规划目标在一些地区严重滞后于经济发展对土地的需求。
（4）与其他行业用地规划，特别是已先行编制审批的城市规划，一些区域发展等规划难以协调、衔接。
（5）虽有保护耕地的战略目标，但实施规划的措施不力。实行严格的用途管制措施不少，但由于体制、机制、法制诸多因素及现行土地市场配置运行机制不完善，规划编制与实施受长官意志与行政干预过多，耕地减少趋势难以调控。
（6）规划缺乏科学发展观和土地学科理论及相关学科理论的指导。土地利用规划学科理论与实施研究不够。
3.规划的耕地保护，土地用途管制的一些法律法规、政策措施在各地难以贯彻落实，有危机感与紧迫感
（1）现有规划在土地管理中尚未真正成为调控土地利用、优化配置土地资源和实行土地用途管制的依据。由于规划指标与规划图件“两张皮”，图件比例尺过小（1/万以上），远不适应基层土地管理工作的要求。
（2）耕地减少难以控制。1998年至2006年，全国耕地已由19.45亿亩减少到18.27亿亩，平均每年减少1311万亩。据1996年调查统计，全国25度以上坡耕地约9100万亩；15-25度的坡耕地，仅西部地区有2850万亩，需要根据条件可能退耕；严重沙化和影响行洪滞洪的耕地中需退耕的约有4500万亩。全国总计约有1.6亿耕地需退耕。据林业部门统计，从1999年至今，全国已累计退耕还林1.39亿亩。今后，全国尚有二、三千万亩还需退耕。而城市化、工业化和经济持续发展，建设用地新占用耕地也不可避免。供地与需求矛盾愈趋尖锐。而耕地保护和土地用途管制，在规划实施中涉及到有关土地体制、法制、机制以及管理、监督等诸多方面的深层次的改革问题。综合有效地运行机制远不健全完善，致使目前耕地保护的成效并不明显，任重道远。
二、对新编土地利用总体规划的几点思考
1.规划理念要创新
（1）要突出强调转变观念，增强改革开放和社会经济发展活力。由生产方式的粗放型转为土地利用集约节约型。
（2）围绕全国和区域社会经济发展规划、计划和区域发展的重点产业与形成市场板块来改革、调整土地利用结构和方向，优化合理配置土地资源。
（3）要远近结合，虚实结合。区域社会经济发展是全国性、全球性的，土地利用要为社会经济发展服务。提出为节约集约利用土地的战略目标与规划任务，要有重点主体功能区域和重点项目的土地利用空间布局。近期规划（5-10年）是重点，要比较详细。
（4）规划的土地利用战略目标、任务要与城乡协调发展、环境保护和生态建设、社会保障、建立和谐社会诸多方面对建设用地的需求作出统筹兼顾，以支撑区域土地保障能力为基础。
（5）改革“目标规划”为“目标过程规划”。一是，规划的重点不只是提出一个规划期内详细的未来土地利用的科学方案和理想蓝图，更重要的是确定规划所预测的目标和实现规划目标的行动方针、战略、方法和政策措施。要重视规划编制与实施过程；二是，规划过程是一项具有社会目标引导和公众参与为特征的社会活动。国有与集体两种土地产权制度、土地的不可移动性和区域自然与社会经济的特点在土地利用问题上的复杂性分散性。因此，规划的编制与实施必然涉及各方的利益，如中央与地方、长远与眼前、个人与集体、国家与集体、各行业间协调发展对用地的需求与土地供地保障能力的各种矛盾，要以“五个统筹”和全面建设和谐小康社会大战略来协调各种利益关系；三是，公众参与，可以提供各种信息资料、集思广益；只有公众参与，才能编制出一个能够与自然、社会和谐、环境友好型、可持发展的规划。只有这样的规划，也才能为全社会普遍接受并愿意自觉地贯彻实施；四是，跟踪管理与规划实施一体化，是规划过程的重要组成部分。它才能真正成为政府对规划中的土地利用视实际情况变化，适当局部修改调整规划目标与布局、调控或干预土地利用行为提出科学依据。
（6）规划，是一种政府行为。土地利用规划的主要内容，应是以“五个统筹”发展观和全面建设以人为本、和谐发展的小康社会的发展战略来确定土地利用规划目标与任务，用规划编制、实施过程来干预土地使用者在土地利用上损害公共利益，与通过供地计划指标和相关办法、规定来调控土地利用行为。
2．保住耕地红线不突破与合理地节约集约用地，是土地利用规划最重要战略目标
（1）耕地问题，是涉及到国家粮食安全、经济安全、社会稳定和可持续发展的战略问题。就我国国情而言，保住18亿亩耕地红线不突破是规划的重要战略目标。
（2）发展是硬道理，要发展建设必然要用地。为解决保障发展用地和供需矛盾，必须走节约集约用地的道路。对各地要因地制宜地研究提出节约集约用地的战略性指标。
3.积极与国家和区域发展规划衔接
如长三角、珠三角、环渤海湾、西部大开发、东北地区振兴、中部崛起等区域发展规划的土地资源配置是这次规划必须落实的。要协调好各相关规划的用地需求和用地布局。
加强国家土地利用规划与地方规划的认真衔接，并把规划中的土地利用战略目标与任务落实到年度用地计划中去。
4.要重视制定实施规划的保障措施
（1）加强主管部门与相关部门的责任。加大政策扶持和财政支付转移，建立保护耕地的利益补偿机制，确保耕地红线不突破。
（2）建立分类指导建设用地准入制度，保障纳入国家与区域发展规划、计划项目用地需要；提倡和支持节约集约用地，制定相关的评估标准和激励机制。
（3）对规划实施进行跟踪管理和阶段评估
（4）加大规划法律法规的全民教育，建立依法耕地保护与土地用途管制的公正、公开的诚信体系。在土地体制、机制、法制上进一步深化改革，把各级政府依法、诚信作为全社会诚信的基础建设。
（5）规划要有科学性、征对性、指导性和可操作性。国家、省、地（市）、县、乡各层次的规划目标与任务而异，必须有明确的重点和职责分工。
（6）要逐步建设规划的编审管理、实施管理和监督管理“三权分离”的管理体制，明确各自法律地位与职能。
