限制开发区域为了保持其生态功能，在经济发展方面做出了很大牺牲，因此，建立限制开发区域的利益补偿机制，对于加强限制开发区域的生态修复和环境保护，引导超载人口逐步有序转移，使其逐步成为全国或区域性的重要生态功能区具有十分重要的意义。
限制开发区域利益补偿的特征和差异
（一）限制开发区域利益补偿的特征
1.公益性特征
限制开发区域绝大部分都是我国重要的生态功能区，生态功能区所提供的生态服务具有公共物品属性，建立对限制开发区域的补偿机制，不仅限制开发区域自身可以享受生态环境改善的好处，相关地区甚至更大范围的区域都可能因为限制开发区域的生态环境改善而受益，因此，限制开发区域的利益补偿，具有典型的公益性特征。限制开发区域提供的生态服务所具有的公共物品属性决定了其面临供给不足、拥挤和过度使用等问题，利益补偿就是通过相关的制度安排，调整相关主体的利益关系来激励生态服务的供给，限制公共资源的过度使用和解决拥挤问题，从而促进生态环境的保护，促进人与自然的和谐发展。
2.公平性特征
建立限制开发区域利益补偿机制，具有明显的公平性特征。按照中国的宪法和法律，任何人包括自然人和法人都有平等地保护生态与维持生态的基本义务，任何人也都具有平等地获取和享受生态服务的基本权利。按照上述规定，限制开发区域具有利用其所占有的自然资源或生态要素来满足其基本发展需要的权利。但实际上，限制开发区域的生态保护往往要比其他地区遵守更为严格的法律法规，如承担更多的生态建设任务，遵守更为严格的水质标准等，这势必会对限制开发区域的经济行为做出一定限制和调整，这种调整或者限制实际上造成了限制开发区域发展权利的部分甚至全部丧失，以便使其他地区能够享受到相应的生态服务，因此，建立针对限制开发区域的利益补偿机制，是对限制开发区域因保护和维持其主体功能而需要增加成本与丧失发展机会的一种弥补，具有公平性的特征。
3.市场性特征
从国际通行的惯例和公共物品的特性来看，建立限制开发区域的利益补偿机制，具有明显的市场性特征。公共物品的外部性分为正外部性（外部经济）和负外部性（外部不经济）两种。正外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受益而又没有得到后者补偿，如自然保护区和流域上游的生态环境保护所产生的生态服务功能（效益）问题。负外部性是指某一经济主体的生产或消费使其他经济主体受损但是没有补偿后者，如企业的环境污染和自然资源开发中造成的生态环境破坏问题。为了解决外部性问题，庇古理论认为应该对边际私人成本小于边际社会成本的部门实行征税，对边际私人收益小于边际社会收益的部门实行补贴，这可以通过市场交易或政府调节两种方式来进行安排。如果通过政府调节的边际交易费用低于自愿协商的边际交易费用，则可以采用税收途径，例如通过向生态功能的受益者和破坏者征收生态税（费），解决补偿问题；反之，则采取市场交易和自愿协商的方法较为合适。不论是通过市场交易还是政府调节，都是为了达到整个社会福利的最大化，对限制开发区域的利益补偿只是对不同地区不同行业边际效用差异化的一种利益调节，具有市场性的特征。
（二）限制开发区域利益补偿的差异性
1.限制开发区域自身的异质性
我国限制开发区域类型多样，自身具有异质性特征。按照“十一五”规划纲要中的有关内容，我国限制开发区域大体可以分为如下几种类型：森林生态功能区、草原（湿地）生态功能区、荒漠化生态功能区和荒漠化防治地区、水土严重流失地区，以及其他重要生态功能区。限制开发区域自身的异质性特征决定了在建立限制开发区域利益补偿机制的时候，需要根据限制开发区域不同的类型进行考虑，即不同类型的限制开发区域，其利益补偿机制应该是不同的。
2.补偿手段的多样性
由于限制开发区域类型多样，相关利益主体之间的关系复杂，限制开发区域的利益补偿的手段也呈现多样化的特点。从目前与限制开发区域利益补偿相关的各种实践来看，可以分为两大类，一类是政府调节，或称为公共支付体系；另一类则是较多的运用市场的手段，如自组织的私人交易、开放的市场贸易、生态标记、以及使用者付费等。
政府调节就是指政府通过其掌控的财政资源调节相关主体之间的利益关系，主要是通过公共支付的手段，来弥补限制开发区域因维护其主体功能而需要额外支出的成本和由此丧失的发展机会成本。用于公共支付的资金，可能来自于公共财政资源，也可能来自于有针对性的税收或政府掌控的其他金融资源，如一些基金、国债和国际上的一些援助资金。应该说，无论从支付规模还是应用的广泛程度来说，以政府调节为主的公共支付体系应该是限制开发区域利益补偿的主要形式。
自组织的私人交易模式是指限制开发区域与其周边相关生态受益地区私人之间的直接交易，适用于限制开发区域生态环境服务的受益方较少并且很明确，生态环境服务的提供者被组织起来或者数量不多的情况，一般是一对一交易。开发贸易方式是利用市场的手段调节限制开发区域和其他相关地区利益关系的一种交易模式。生态标记是调节限制开发区域与其他相关区域利益关系的一种间接支付方式，一般市场的消费者在购买普通市场商品时，如果愿意以高一点的价格来购买经过认证是以生态环境友好方式生产出来的商品，那么消费者实际上支付了商品生产者伴随商品生产而提供的生态环境服务，即为限制开发区域为维护其主体功能而多支付的成本给予了相应的弥补。
3.补偿标准的差异性
由于限制开发区域的类型不同，其生态建设需要的投入也不尽相同，因此，限制开发区域利益补偿的标准也很不一样。
比如，国务院颁布的《退耕还林条例》规定：在黄河上游地区，对退耕还林农户的补偿标准为每亩退耕还林土地补偿粮食200斤－140斤（按每公斤粮食0.7元折算）、并补助种苗费50元和管护费20元；长江上游地区的补偿标准为每亩退耕还林土地补偿粮食300斤或210元、并补助种苗费50元和管护费20元。对地方政府因退耕还林减少的财政收入国家通过财政转移支付予以补偿。其他如《中央森林生态效益补偿基金管理办法》的补助和补偿标准、《长江上游黄河上中游地区天然林资源保护工程实施方案》、《东北内蒙古等重点国有林区天然林资源保护工程实施方案》、《退牧还草和禁牧舍饲陈化粮供应监管暂行办法》等相关的补偿和补助标准都有很大的差异性。
4.补偿对象的差异性
在限制开发区域，因为了保持其主体功能而在经济发展方面受到一系列的限制，由此而带来的影响也不尽相同，其中可能给地方政府的财政带来减收，农牧民为了生态建设可能在农牧业发展方面受到限制，此外，限制开发区域为维持其主体功能，往往要投入比其他地区更多的生态建设投入，因限制而受到影响的主体不同，因此，限制开发区域利益补偿的对象也就不同。就限制开发区域受影响的主体来看，补偿的对象主要有以下几个：一是对限制开发区域的基层政府进行补偿，限制开发区域因保持和维护其主体功能而造成地方财政的减收，因此应该由上级政府或国家财政给予相应的减收增支补偿，以维持限制开发区域基层政权的正常运转。二是对限制开发区域的个人进行补偿，限制开发区域的个人，主要是农民（牧民、林农、渔民等），由于生态建设，比如退耕还林、退牧还草等而对自己的农牧业生产造成减收，这些人应该得到相应的补偿，以弥补生态建设对个人所造成的损失。三是对限制开发区域的生态建设项目进行补助，限制开发区域由于其特殊的生态地位，往往要比其他地区开展更多的生态建设，执行更为严格的环境标准，因此，限制开发区域生态环境建设的投入要比其他地区要高的多，国家应该对这多出的部分进行相应的补助，以保障限制开发区域生态建设的正常进行。
限制开发区域利益补偿机制建立的重点
（一)划定补偿范围
划定补偿范围是建立限制开发区域利益补偿机制的前提，根据国家“十一五”规划纲要中的内容，我国限制开发区域主要分为如下几类：一是森林生态功能区，主要包括大小兴安岭森林生态功能区、长白山森林生态功能区、川滇森林及生物多样性功能区、秦巴生物多样性功能区、藏东南高原边缘森林生态功能区、新疆阿尔泰山地森林生态功能区等；二是草原（湿地）生态功能区，主要包括蒙甘宁西部荒漠草原、内蒙古东部退化草原、新疆北图退化草原、青藏高原东部江河源草地，以及内蒙古北部干旱草原沙化治理区及浑善达克沙地治理区、内蒙古农牧交错带、河北省农牧交错带及燕山丘陵山地水源保护区等；三是荒漠化生态功能区和荒漠化防治地区，我国荒漠化生态功能区主要包括新疆塔里木河荒漠生态功能区、新疆阿而金草原荒漠生态功能区、藏西北羌塘高原荒漠生态功能区等，荒漠化防治区主要包括内蒙古呼伦贝尔草原沙漠化防治区、内蒙古科尔沁沙漠化防治区、内蒙古浑善达克沙漠化防治区、毛乌素沙漠化防治区、桂黔滇等喀斯特石漠化防治区、塔里木河沿岸沙漠化防治区等；四是水土严重流失地区，主要包括黄土高原丘陵沟壑水土流失防治区、大别山土壤侵蚀防治区、川滇干热河谷生态功能区、太行山地水土流失防治区、三峡库区水土流失防治区等。上述区域在我国具有非常重要的生态地位，关系我国的生态安全，是限制开发区域补偿的重点区域。
（二)明确补偿对象
对于限制开发区域来说，其补偿的对象主要有三个，一是限制开发区域所在的地方政府，二是生活在限制开发区域的居民，三是限制开发区域需要开展的各类生态工程建设。对于限制开发区域的地方政府，由于被划为限制开发区域，其妨碍主体功能的经济活动受到限制，势必会造成地方财政的减收，影响基层政府的正常运转，国家要通过财政转移支付等形式，对减收的这部分给予相应的补偿。对于生活在限制开发区域的居民，由于国家的退耕还林、退牧还草等生态工程建设，将会对这些居民的生产和生活产生不利影响，国家应该对这部分损失给予相应的补偿。对于限制开发区域的生态建设，由于限制开发区域生态地位的特殊性，限制开发区域的生态建设投入要高于其他地区，对于高出的这部分开支，国家应该给予相应的补偿补助，以保障限制开发区域生态建设的顺利进行。对于从目前我国退耕还林、生态公益林和天然林保护工程的有关补偿对象来看，基本上都涵盖了上述内容，但在某些内容上可以适当拓展。比如在对生活在森林生态功能区内居民的补偿上，目前天然林保护政策设计的主要是针对森林管护人员或者说是森工企业和职工进行补偿，但是在天然林地里面，还生活着许多农牧民，他们的生产和生活也因为天然林保护工程的实施而受到很大程度的影响，但是却不能向森林管护人员和森林企业职工一样得到相应的补偿，这会挫伤当地群众保护森林生态环境的积极性，直接影响天然林保护的效果。
（三)完善补偿标准和补偿期限
为了保障限制开发区域主体功能的发挥，必须制定符合当地发展水平和特点的补偿标准和补偿年限。就补偿标准来看，不论是退耕还林，还是生态公益林补偿，都普遍存在补偿标准偏低的问题。例如，陕西安康旬阳农民在坡度大于25度的坡耕地上种植烟叶的经济收益在1000元左右，而退耕还林后获得的经济补偿只有210元，远远低于农户退耕前的经济收益，因此开展退耕还林的阻力很大。生态公益林的补偿标准也较低，不能满足管护和抚育生态公益林的需求，使地方政府、林业部门和林农损失的经济利益得不到补偿。例如甘肃的天祝县作为流域上游，为保护生态环境和履行涵养水源的责任需要投入大量的资金进行生态保护，在生态建设和管护方面的资金也大部分由天祝承担，每年要投入生态保护和建设资金1135万元，给地方带来沉重的财政负担。因此在建立限制开发区域利益补偿机制的时候，要结合限制开发区域当地的经济发展水平，适当提高补偿标准，使补偿基本能够弥补因生态建设而造成的损失。就补偿年限来看，也普遍存在补偿年限偏短的问题。生态建设是一个长期艰巨的任务，实践表明，很多森林生态功能区的居民很难在5到8年的时间内成功实现转产，因此，建立限制开发区域利益补偿的长效机制势在必行。
（四)建立居民转产迁移补偿机制
建立限制开发区域居民转产迁移补偿机制，转变限制开发区域居民传统的生产和生活方式，促进限制开发区域居民的外迁，对于保持限制开发区域的主体功能具有关键性作用。首先，要对限制开发区域内居民的转产给予一定的补偿，使他们转变为生态建设者和维护者，这在我国的天然林保护政策等相关政策中已经得到了具体体现，并取得了明显成效。其次，应在替代产业发展和增加城镇吸纳能力上给予补偿。按照内聚外迁，点状发展的原则，加大对限制开发区域内适宜发展的小城镇的扶持力度，增强其在产业发展和人口集聚方面的能力，促进限制开发区域内不适宜人类居住地区居民的迁移，减轻限制开发区域的生态压力。第三，对限制开发区域内居民的技能培训工作给予一定补助，提高居民的转产就业能力。结合限制开发区域当地文化旅游、民族民间文化产业和小手工业产业优势，使更多居民的子女走出限制开发区域到城镇就业，进而从实质上和根本上提高生态保护效率，起到缩小收入差距并改善社会福利的作用。
（五)探索流域生态补偿机制
限制开发区域对于涵养水源保持水土起到十分重要的作用，因此，在限制开发区域中的保护区和受益区之间关系比较明确的地区，可以探索建立流域生态补偿机制，充分利用市场的作用，弥补政府调节方面的资金不足。比如，可以按照“谁开发谁保护，谁破坏谁恢复，谁受益谁补偿”的原则，探索建立流域基金制度，实现下游省份和受益地区向上游地区对口支援转移支付（如技术、设备、资产转移等）和价值转移支付。积极探索建立上下游地区自然资源获取与利益共享机制，完善政府、企业、社会多元化环保投融资机制，拓宽资金投入渠道，解决依靠政府投入生态保护资金短缺问题。
建立限制开发区域利益补偿机制的政策建议和保障措施
（一)充分利用并不断完善目前已有的政策
限制开发区域类型多样，其利益补偿也只能根据限制开发区域的具体情况而有所不同。目前，我国针对限制开发区域已经出台了一系列的相关政策，如退耕还林政策、生态林保护政策、天然林保护政策、退牧还草政策等，这些政策已经实行了一段时期，并取得了良好的生态效益和社会效益。建立限制开发区域的利益补偿机制，要充分利用好这些已有的政策，并针对这些政策在实践中遇到的一些问题，进一步修改和完善。可以考虑在构建主体功能区统一理念的指导下，按照“渠道不变、职能不乱、各司其职、各记其功”的原则，集中使用目前的相关政策，发挥现有政策的综合优势。
（二)探索有利于维护限制开发区域主体功能的绩效评价和政绩考核体制
目前，我国采取按行政区为主要范围与以经济指标为主要内容的绩效评价和政绩考核体制。这种绩效评价和政绩考核体制，主要关注一个行政区范围内的经济总量、产业结构、利用外资、对外贸易等经济因素，而对行政区内的生态环境保护、资源消耗、自主创新以及行政区间的经济联系等关注不够，这就迫使一些地区开展与其自身条件不相适应的经济活动，忽视对生态环境的保护。而限制开发区域的主体功能是生态修复，要想维持和保护限制开发区的主体功能，就要改变传统的绩效评价和政绩考核体制，按照科学发展观的要求，丰富对发展内涵的理解和认识。对限制开发区域，要体现保护生态环境也是发展的观念，突出对生态环境保护等方面的评价。
（三)综合采用经济、法律和必要的行政手段
要综合采用经济、法律和必要的行政手段，切实推进限制开发区域的利益补偿工作。在市场经济体制条件下，限制开发区域的生态保护建设除了必要的法律和行政手段外，也需要积极发挥市场的力量，通过市场的力量来推进限制开发区域的生态保护建设。一方面，要在限制开发区域资源环境可承载的前提下，通过适度开发、点状发展，因地制宜地发展特色产业，不断改进经济增长方式，建立起资源节约型和环境友好型的社会经济体系。另一方面，对于限制开发区域，要制定严格的法律法规来保护区域生态环境，并将其纳入到当地国民经济和社会发展规划之中，通过综合运用经济、法律和必要的行政手段，实现限制开发区域人与自然的和谐发展。
（四)探索动态调整和相对稳定相结合的长效机制
为保障限制开发区域利益补偿的科学性，要根据限制开发区域生态建设的进展情况，适时进行评估，探索建立动态调整机制，分阶段、有重点地明确和调整限制开发区域利益补偿的政策内容。同时，考虑到限制开发区域生态建设具有建设周期长和见效慢的特点，则要建立相对稳定的长效机制，这也是限制开发区域和禁止开发区域实现“限（禁）得住、稳得住、生态好、能致富”的重要保障，因此，要建立中央和地方财政对限制开发区域生态保护经济补助的长效机制，保持限制开发区域有关政策实施的连贯性。（贾若祥/国家发改委宏观经济研究院国土所）
（本研究为“中国经济学术基金”资助研究课题、国家发展改革委宏观经济研究院2007年度重点课题“我国限制开发区域和禁止开发区域利益补偿机制研究”的阶段成果）
