一项在更宏观层面保护和重塑中国国土的探索性研究近日结题。
此项名为《全国国土总体规划纲要前期研究》的课题，从2005年开题之时便将“国土”的含义界定为“地域”、“空间”，而“总体规划”则意味着确定全国发展的空间格局，特别是主要的产业与经济聚集区、城镇群、资源开发区以及生态功能区，并将交通、能源等重要支撑系统主要要素落实到具体的地域。
如此界定“国土”，显然突破了以往“土地”、“城市”、“经济区”等单一方面规划的思路。
中科院专家联合国土资源部相关部门，为探讨进行新一轮国土总体规划的必要性和工作框架提供智力支持。在近日举行的《全国国土总体规划纲要前期研究》成果汇报会上，课题组的汇报发言获得好评。记者了解到，当天与会者包括国土资源部部长徐绍史和副部长鹿心社、部党组成员王瑞生、各司局负责人，以及中国科学院院士陆大道、国土资源部资深顾问方克定等。
不过，虽是《规划纲要》前期研究，但其目的仅是探索制定该《规划纲要》的必要性和可行性，为决策者提供参考，并初步摸索《规划纲要》的架构。“而是否要制定、何时制定、何时出炉，一切都需要由决策者来决定。编制国土规划是国土资源部的部门职能之一。”课题组副组长刘卫东研究员多次提醒记者，前期研究的结束并非意味着正式编制即刻到来。
“即便是科研人员的探索性研究，此课题的成果也十分珍贵。”一位权威专家作出评价。从课题组提供的资料来看，该研究细致分析了近20多年来国土的变化、影响未来国土开发格局的基本因素、国土规划的目标与任务、未来国土利用的空间格局以及保障国土利用空间安全的支撑体系等。报告显示过去一个时期我国国土开发和建设存在着“布局无序”及“空间失控”的突出问题，同时初步提出了国家未来规划中国土开发利用和控制的大框架。
制定国土规划十分必要
事实上，早在1981年，中央书记处第97次会议首次决定进行国土整治工作，而其中心任务便是搞好国土规划。在随后的1982~1984年间，原国家计委组织开展了全国20多个区域性国土规划试点，1985年开始组织编制《全国国土总体规划纲要》，1989年基本完成。
不过，当时编制的《全国国土总体规划纲要》由于种种原因(特别是体制改革的原因)并没得到国务院的正式批准。但很多省区市参照该《纲要》编制的本行政区国土规划获得了各自政府的批准。中科院院士陆大道当时亦参与了规划编制，他提出的“T”字型开发格局(即沿海和沿江)影响深远，直至今日。
时隔10多年后，该项工作职能在政府体制改革中划归国土资源部，新一轮的国土总体规划编制工作再次被提上议事日程。
而就在这10多年间，中国的国土开发和建设发生剧变。此次《规划纲要》前期工作发现，当前国土开发、布局和管治可谓“态势严峻”。
表现之一是国土开发和建设布局处于无序态势。比如：建设用地过度扩张；许多地区资源环境压力大，而支撑体系脆弱；许多城市盲目攀比，求大求洋，超前定位，部分城市按照现有3~5倍的规模进行规划；一些大中城市的功能定位不明确，空间结构不合理，妨碍了城市化进程和各种优势条件的发挥。
表现之二是面临着国土安全和资源保障的危机。比如：蔓延式的城市化道路大规模破坏了耕地，对国家粮食安全造成潜在的严重威胁；经济和社会发展对资源和环境的压力持续加大；客观的自然基础差异，使社会经济发展的空间格局无法按照目前的态势均衡延伸，一些地区不可能继续实现GDP翻番。
无疑，上述客观因素迫切需要一个全国性的国土规划以整治无序、预防危机。同时，专家认为，就国家发展形势来看，未来几十年是我国发展的重要机遇期，城市化的进程继续发展；就政府职能转变来看，落实科学发展观、因地制宜是大势所趋。
所有这一切表明：国家急需一个战略性、空间性和有约束力的规划，以保护和重塑我们的“国土”。
各种空间因素都应考虑到
影响未来国土开发格局的因素繁多，而要强调规划的总体性，必然要将各方因素都要考虑到。
课题组专家分析，此类因素主要有5个方面：
第一，从生态环境基础看，我国自然基础差异巨大，三大自然区和地势三大阶梯决定了我国经济发展的巨大地域差异。专家强调：“这种格局不是人力可以改变的。”
第二，经济全球化将继续塑造我国的国土开发格局—— 一方面将强化国土开发的“T”字型空间框架，另一方面将在这个构架上形成若干具有国际竞争力的大都市经济区。
第三，从产业发展阶段看，我国正处于工业化中期，基础产业规模仍将进一步扩张，这些产业的发展仍将主要集中于沿海大都市经济区。“如何在这些区域建立良好的支撑体系至关重要。”
第四，从人口迁移与城市化角度看，我国正处于人口空间格局剧烈变化的转型期。大量农村人口将进入城市。在就业机会引导下，人口将继续向东部沿海地区和中西部若干大都市经济区集聚，使这些地区的基础设施保障和环境弹性承受极大压力。
第五，从建设资源节约型社会看，资源短缺对国土开发具有刚性约束，要求我国建立一个资源节约型国民经济体系，形成集约、高效、疏密有致的国土开发格局。
上述因素表明：“集约利用国土空间、节约每一寸土地”已是下一步国土规划的准绳。专家强调，今后需要在各个层次上明确“高密度、高效率、节约型、现代化”的土地利用思路。
而依据该思路，规划全国国土总体规划的主要任务可归结为：明确未来20年国土开发和社会经济发展的空间格局；统筹重大基础设施、生产力布局和生态环境建设；提高国家的可持续发展能力及整体竞争力。
继承与创新：
架构“发展轴—集聚区—其他类型区”
此次探索性研究对未来国土利用空间格局进行初步架构，部分思路可谓上世纪80年代的《全国国土总体规划纲要》的延续。
上轮《全国国土总体规划纲要》曾提出，“在生产力总体布局方面，以东部沿海地带和横贯东西的长江沿岸相结合的‘T’型结构为主轴线，以其他交通干线为二级轴线，按照点、线、面逐步扩展的方式展开生产力布局”。
据悉，“T”字型空间结构战略在20世纪80~90年代得到大规模实施。90年代以来，国内著名学者及有关部门领导均强调，本世纪初我国应继续实施该宏观空间结构战略。
此次探索研究，承继了这一思路。
不过，课题组根据当前国土最新形势，认为上至全国国土整体，下至每一具体片区，均要考虑其具体的人口、产业和主体功能。而其对未来国土开发空间基本形态的架构，可用“发展轴—集聚区—其他类型区”概括。
“发展轴”包含两个层面：一级层面为“T”型轴，即沿海+沿江；二级层面为四大发展轴，即东北轴(哈大)、西北轴(陇海—兰新)、西南轴(西安—成都—昆明—南宁)、南北轴(京广)。
“集聚区”包含两层面：一级层面为“大都市经济区”，如京津、长三角、珠三角等；二级层面为“人口—产业集聚区”，如山东半岛、海峡西岸、长株潭、北部湾沿岸等。
“其他类型区”则是指在国土开发利用中具有战略功能的类型区。包括：应扶持的欠发达(贫困与相对贫困)地区、陆域边境地区、食物与矿物和能源安全保障地区、生态保障地区以及自然文化遗产保护地区等。
刘卫东介绍，把“集聚区”比作“点”，把“发展轴”看作“轴”，可以说，“点—轴”仍是未来国土经济功能的基本构架。
需要国家层面的支持与协调
既然未来国土规划是其所包含所有要素的协调，那么该规划不可避免需要各种支撑条件，以引导各种因素、资源的流动。
课题组认为，未来国土规划重点需要6个方面的支撑，包括交通基础设施、水资源的开发利用、土地资源利用及耕地保护、矿产资源供给保障、近海海域综合开发利用、巨灾管理与国土安全保障等。而这些部门性工作需要一个总体框架来协调。
此外，课题组担心的是，该国土规划与其他规划之间的配合与协调，比如与国家“十一五”规划中的“功能区划”的关系。国家“十一五”规划提出，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发4类主体功能区。
记者了解到，在当天的汇报会上，课题组认为，功能区划不等同于也不能替代全国国土规划。功能区划强调科学政绩观、注重人类经济活动与自然界的协调、更关注区域“内部”的事情。而全国国土规划的特性是综合性的，全国尺度空间组织更关注区域间的事情，特别注重物质性支撑保障体系建设。
中科院院士陆大道在接受媒体采访时曾表示，国土总体规划是更高层次的规划，是更具有基础性的规划，其他规划可以依据国土总体规划的基础信息来进行。
据悉，国土资源部资深顾问方克定在此次会上表示，“功能区划不等于国土规划”。而就功能区划来说，美国有100多类功能区，而我国仅有4类，尚有大量工作要做，不能用现在的功能规划代替国土规划。
此外，课题组认为，国土规划也不等同于土地利用规划，是后者的基础。
课题组还建议，国家应重视相关规划的立法工作(部门法规)，以协调不同规划的关系，同时重视国土规划编制和实施的保障体系建设，包括建立公众参与机制、实施监督管理体系、建设专业队伍、培养人才。
此次会上，国土资源部部长徐绍史表态，肯定课题组成果，希望科学家投入更多精力到这项工作中去，并对相关工作进行了部署。
