城市土地利用存在于特定的城市社会经济发展的阶段，不同的社会经济发展水平以及意识形态都对城市土地利用形式有着不同的影响[1]。我国社会主义经济体制从1978年开始经过较长期的改革阶段，1990年后，逐渐进入制度创新时代。1990年5月19日国务院颁布的《城镇国有土地使用权出让转让暂行条例》标志着我国城市土地开始由无偿、无流动、无期限的利用方式向有尝、有流动、有期限的利用方式转变，本文将1990年以来这段时期界定为城市土地利用的转型期。
1、转型期城市土地利用特点及现象
转型期城市土地利用处于一个不断变化、调整的时期，这与经济飞速发展、社会持续变化和制度不断深化变革是密切相关的。从城市内部更新来看，为改善居住条件而进行的大片住宅区的改造开发，为改善城区内环境质量而进行的污染企业外迁，为发展第三产业而鼓励实施的沿街单位和居民的“破墙开店”，为缓解城区内交通压力而进行的大规模道路拓宽改造，为筹措城市建设资金而实施的“以地补路”政策，即先修路再取得开发用地，为凸现城市历史文环内涵，改善人居环境而进行的老城环境整治等，使城市内部土地利用结构不断调整和优化；从城市规模不断向外扩展看，自20世纪90年代初的“填平补齐”，到城郊结合部的蔓延，高新技术开发区、工业园区的建设发展，随着对外交通改善而实施的新区成片建设以及高等教育发展带来的大学城建设，使城市发展空间急剧扩展。在这个过程中，城市土地利用方式也发生了根本性的变化：从土地利用制度看，由土地的无偿、无流动、无期限的行政划拨制度向有尝、有流动、有期限的使用制度转变；从土地资源配置方式看，由计划经济配置向市场配置转变；从土地市场建设看，由协议出让为主向更为公平公开的招标挂牌出让方式转变；从城市土地利用现象看，城市内部不断集聚，土地集约利用和粗放利用并存；从政府职能角度看，由政府自己建设为主向政府主导下的政府、市场共同建设为主方向转变；从城市土地利用权属结构看，居住用地由单位制为主向社区化转变。
2、转型期城市内部更新
城市发展是一个不断更新、改造的新陈代谢过程。在我国转型期，随着社会主义市场经济体制的逐步完善，城市正经历着急剧而持续的变化，旧城的更新改造也以空前的规模与速度展开，尤其是城市结构发生明显的变化，城市正面临着物质空间和人文空间的大变动和重新构建[2]，其内部土地结构调整成为城市更新改造的源动力。城市更新中的内部矛盾也日益突出。
2.1 转型期城市内部更新方式
2.1.1 工业用地置换
由于历史原因，我国城市成了自我服务的工业生产体系的聚焦点，城市内部工业用地比例一般很高，随着城市土地的有偿使用制度的实行，城市土地资产特性以级差地租形式显现出来，企业也开始对土地的重要性进行重新认识，并将土地作为企事业改革中可以主要利用的资源，政府将土地的级差收益作为对企业的污染搬迁、国有企业改革和城市产业结构调整的主要手段加以调控。工业用地置换的形式主要包括：污染搬迁，改变土地用途，企业用地拍卖等。工业用地置换提高了城市土地集约利用水平，极大地优化了产业结构。
2.1.2 危旧房改造
危旧房改造主要着眼于改造棚户区和、危房区和简房区，同时增添一些基本市政设施，以解决居民的卫生、安全、合理分居等最基本的生活问题。虽然南京政府近几年在危旧房改造方面提供了大量的优惠政策和资金，但投资单一，危旧房改造进展很缓慢，且改造中的问题不断显现。房地产见缝插针的开发也解决了大量的危旧房改造。
2.1.3 房地产开发
1990年以来是我国房地产开发全面快速发展的时期，其中住宅开发面积比例最大，房地产开发使大片旧城区得到拆迁改造。南京市1995年开始实行的“以地补路”政策将房地产开发带入一个备受争议的阶段，由于开发商在道路建设中垫付大量的资金，无力再筹措资金开发补偿用地，延缓了老城区的有序改造，同时对全市的房地产市场造成严重的冲击。一方面全市的土地供应量处于失控状态，另一方面商品房开发严重不足，供求失衡，房价快速上涨。
2.1.4 老城区环境整治
老城区环境整治目的是实施城市可持续发展和拉动城市经济持续增长，以老城区环境整治为突破口，改造硬件设施，使老城空间得到宽松，居民居住环境得到优化，南京市老城区环境整治与以往城市更新的方式不同的是以拆为主，以建为辅，同时将经营城市和市场化运作紧密结合，并取得了显著成效，老城环境整治的理念，规划公众参与的模式，筹资方式，工作程序等都得到普遍的认同。
2.1.5 破墙开店
破墙开店是中国城市发展的一个特有现象，城市为了加快第三产业的发展，明确要求沿街道、单位利用资源破墙开店，有的地方政府甚至以强制手段实行，这虽然对带动个体经济发展起到一定的作用，但对城市内部土地利用结构产生了很大的影响，对城市土地利用方式起到误导作用，并促进了城市违章建筑的大发展，对交通也产生很大的影响。
2.2 转型期城市内部更新阶段特征
转型期南京城市内部更新可划分为三阶段：第一阶段为1990至1995年，为城市内部更新的起始阶段，土地有偿使用的开展以及城市居住条件的历史旧帐使市场和政府一拍即合，大力推进房地产开发；第二阶段为1996至2000年，随着城市人口的不断集聚，中心城区的交通压力不断加大。因此，以改善城市交通条件为重点，辅之以地补路政策，使大规模的城市交通建设成为可能；第三阶段从2001年开始，开始对城市改造中出现的问题进行全面的反思，对南京的城市发展重新定位，对城市内部更新定位突出城市历史文化内涵，以拆为主，增加城市内部配套设施，改善人居环境。三个阶段是相互联系，不断发展的过程，展现一个城市更新和不断优化的过程。
2.3 转型期城市内部更新驱动力
2.3.1 一般动力
自1990年以来，我国城市更新改造从规模、速度、内容和方法上均呈现新的态势，旧城改造之所以方兴未艾，有着深层的社会背景：(1)受经济快速发展的影响，我国城市面临着经济结构和产业结构的战略调整，大部分城市旧城区难以满足发展的客观需求，改造迫在眉睫；(2)居民生活水平的极大提高，对城市基础设施和居住环境要求越来越高，政府在提高城市形象，改善投资环境等方面迫切需要改造旧城；(3)随着土地市场的形成，土地开发开始遵循价值规律，旧城区升值潜力巨大，对开发商有极大的吸引力，成为投资开发的热点；(4)转型期城市大规模的新区和开发区建设为旧城区更新改造创造了有利的条件，使旧城区有可能重新功能定位，转移工业并疏散中心区过度的人口。
2.3.2 深层动力
城市更新的动力除了上述经济社会背景外还包括一些深层动力：(1)城市文化的吸引力：城市文化个性和城市特色是不可复制的稀缺资源。南京市作为历史文化古都，其优美的自然山水与悠久深厚的历史文化有机交融，使城市更新具有更大的吸引力；(2)人居环境吸引力：南京市的规模恰到好处，城市景观优美，文化氛围浓厚，使其城市内部更新独具特色；(3)中心城市核心吸引力：南京是国家重要的区域性中心城市，是长江三角洲城镇密集区的次中心城市，处于全国经济最发达地区之一，其影响覆盖范围较广，城市吸引力不断加强，中心城市职能也进一步强化提高；(4)城市内部土地使用转换的要求：市中心工业用地调整加速，搬迁和用地转换使城市用地结构进一步优化，此外地铁建设等土地空间开发利用解决了城市用地紧张和空间资源不足的矛盾；(5)政策导向：政府制定了明确的城市发展战略，提出“丰富经济活力，富有文化特色，人居环境优良”的城市发展目标，同时大力推进老城区的环境综合治理，充分展现南京的独特文化魅力。
2.4 转型期城市内部更新存在的问题
虽然城市内部更新的过程是一个不断发展，思路不断进步的过程，但仍然存在难以回避的问题，尤其是对经济利益的过分追求必然产生的外部性问题。
2.4.1 中心城区建设过渡
2004年南京城墙内实际居住人口约为140万，占主城区的50%以上，一些城市用地指标也远远低于国家城市建设用地指标，老城区内目前还有大量在建、待建项目，此外，以低层建筑为主的传统空间形态也为日益增多的高层建筑所改变，城市容积率不断提高。据统计，南京高层建筑占主城区建设总量的80%以上。此外，由于缺乏有效的引导和控制，高层建筑布局较为散乱。
2.4.2 基础设施面临巨大压力
老城区大量建于20世纪七、八十年代的居住区，随着人们对居住标准、环境配套、文化活动设施、停车配件等各方面要求的进一步提高，基础设施面临的压力越来越大，在市政设施方面虽然经过20世纪90年代的重点建设，南京的供水、供电、供气和污水处理能力有了长足的提高，但仍然不能满足居民的需求，特别是交通的状况，随着机动车拥有量的快速增长，市区交通问题及停车问题越来越严重。
2.4.3城市拆迁矛盾加剧
随着城市建设不断推进，城市房屋拆迁量越来越大，拆迁过程中的拆迁主体与拆迁对象之间的矛盾不可避免地发生。主要原因为：一是政策法规不够衔接，补偿价格争议较大；二是补偿价格不能因时而变，与市场价格有较大的差异，被拆住户重新购房困难；三是历史遗留问题解决乏力，城市拆迁中无证明房屋所占比例较大；四是拆迁操作不够规范。
2.4.4传统社区面临解体和重组
城市内部更新带来产业结构调整，用地结构转换和人口结构变迁。城市面临着物资空间和人文空间的大变动和重新构建。社区作为集聚在一定范围内的社会群体和社会组织以及社会生活共同体，社区居民在心理上有认同感和归属感，城市内部更新使传统居住文化全被冲破，而新的居住文化环境和文化氛围又很难在短时间内建立起来，带来文化心理的失衡和社区结构的衰败。这也成为社会稳定的重要问题。
2.4.5利润追求侵犯居民利益
开发商开发建设过程在利益的驱动下经常更改规划方案，有时为了达到“以地补路”中资金测算的平衡，甚至政府出面要求提高开发地块的建筑高度，所造成的“阳光权”等问题成为矛盾的焦点。也有“见缝插针”使开发所造成建筑退让无法满足建筑设计的要求，这种规划设计方案直接侵犯了地块周边相关权利人的合法利益。
3、转型期城市用地扩展
3.1 转型期城市用地扩展动力及特征
城市经济的发展是城市用地需求增加的主要原因，南京市城市用地扩展的动力与南京城市发展政策和经济的总体发展密不可分[3]。其动力机制主要为：（1）城市环境保护驱动：计划体制下，环境被视为一种无需成本的资源，这使市区工厂密集，生产工艺落后、人口密度大，市区的工业对大气和水体的污染也越来越严重。因此不得不将污染工厂搬迁出去，结合土地有偿使用、国企改革，众多污染企业从老城区内搬迁到城郊结合部或工业区，加速了这些城市用地的扩展；（2）土地级差地租规律作用：土地价值规律是导致老城区内工业企业向外搬迁的根本原因，计划经济体制下形成的不合理的城市工业布局在市场经济条件下产生了外迁的动力。政府取消了对国有工厂的土地成本补贴，同一区位土地的工业利润将远远低于商业利润，正是这种收益递级诱导了工业用地在主城区外发展；（3）以地补路政策：1995年以来，南京市出台了以地补路政策。它为道路建设快速推进提供了动力，特别是城市发展区内用于住宅建设的用地大多以这种形式提供给开发商，加快了城市用地的扩展。
3.2 转型期城市用地扩展存在的问题
1990年以来是南京市历史上城市建设和社会发展最为快速的10年，城市用地扩展速度也很快，同时暴露出许多问题。
3.2.1 城市用地扩展中违法用地严重，造成重复搬迁
根据南京市规划局市区规划审批统计，1992-2002年共审批了134km2土地，而国土资源局的统计同期市区征用土地面积仅为47 km2，两者差异巨大。违法用地大量存在使城市土地利用在扩展中变得无序和盲目。城郊结合部（尤其是工业园区）是违法用地的主要区域，征而不用和未征先用是主要方式，造成大量土地闲置和浪费。
3.2.2占用耕地严重，征地矛盾突出
城市用地扩展中所占用的农用地大多是耕地，1990-2002年南京市征用的24247.53 hm2土地中，耕地为13695.81hm2，占43.52%。征地过程中补偿标准不统一、历史遗留问题解决乏力、保障措施不够配套、具体操作不够规范等原因极大损害到农民的利益，进一步影响社会稳定。
3.2.3开发区设立无序，大量土地闲置
开发区是转型期城市用地扩展的主要方式之一，它一般走的是外延扩张，数量增长的道路。自1992年以来，全国掀起开发区热，一些地方和部门擅自设立各类开发区，随意占用大量耕地和违法出让、转让土地，越权出台优惠政策，导致开发区过多过滥，损害国家和农民利益。据统计，全国闲置土地占各类开发区的面积的40%以上。目前南京市有国家级开发区2个，省级7个，乡镇及以下园区61个，总面积10129 hm2，由于基础设施、资金投入及政策不配套等原因，已造成大量土地闲置。此外，由于竞争的需要，土地价格甚至低于征地成本，极不利于土地集约利用。
3.2.4土地规划执行不严，随意圈占土地现象普遍
在快速城市化阶段，适时调整土地利用规划，增加用地指标是必要的，但不能不切实际，将摊子铺得过大。经调查，南京市的开发区面积达70km2，超过规划面积10 km2。2003年全市报批的用地项目中调整土地利用总体规划的约0.5 km2，占报批总面积的15%。导致这种现象的主要原因是：一方面是以政府主导下的城市化进程将计划经济工作惯性融入其中，政府对经济发展的追求必然导致粗放外延式的发展道路；另一方面农村土地产权制度虽然确立，但在实施中不够完善，对土地权利的界定及对权利人权利的保护也在政府强大的计划色彩下非常脆弱。快速经济发展也增加了农民对土地的预期收益，土地征用中的矛盾不断加剧。
4、转型期城市土地利用问题及制度分析
4.1 转型期城市土地利用影响因素
转型期城市土地利用在经济、社会和制度等方面的因素影响下不断发展变化。主要表现在以下几个方面：（1）政策法规：我国城市土地使用制度改革从20世纪80年代初酝酿，其后不断进行演变，期间国家颁布并试点推行一系列有关城市土地利用的政策法规，1990年《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》和《外商投资开发经营土地暂行管理办法》的出台标志城市土地使用制度开始全面推进，城市土地利用制度逐步完善；（2）国有企业改革：转型期国有企业行为对城市土地利用结构产生了相应的影响，企业用地受成本约束，土地闲置得到控制，土地利用率提高，为获得回报，企业也加大了对土地的投资开发，企业作为市场主体可以根据土地价格信号及土地供求关系进行经营选择。此外，企业通过土地使用权的出让、出租、作价入股和破产处理等方式，极大提高了城市土地利用和配置效率，扩大了城市土地市场范围，对城市土地利用产生深刻的影响；（3）住房制度改革和房地产业的发展：随着住房福利制度的结束，住房制度改革为房地产业发展带来巨大的需求，城市房地产业得到快速发展，它为城市土地利用注入巨大的市场活力，房地产商迅速成为影响城市土地利用的重要利益团体；（4）社区建设：在城市框架内，转型期城市社区建设与管理工作的重大转变对城市土地利用产生较大影响：一方面是社区的所有公共服务必须要以城市内部空间作为载体，对城市土地分配产生新的诉求；另一方面，大量的“单位人”向“社会人”转变形成了以社区为单位的利益群体，对城市土地利用权力的分配产生新的影响。
4.2 转型期城市土地利用的利益分析
我国现行的土地产权界定和实施中还存在不够完善的地方，如城市土地产权界定相对明晰，用于保护土地产权的城市土地登记制度已经确定并有效实施，但在产权变化中的实施实体存在问题，特别是城市房屋拆迁中的土地权属变更问题难以解决，农村土地产权的界定和实施问题则更大，并产生与之相应的利益分配问题：（1）城市土地开发的利益分配：土地开发过程中涉及的直接利益主体包括政府、开发商、拆迁企业和被拆迁人。开发企业得到的是投资收益与土地增值，拆迁企业得到的是拆迁利润，政府作为土地供应者，其本身有着难以遏制的利益追求，政府难以完全中立地维护公众的利益，对于被动拆迁的主体的补偿价格除了拆迁房屋的市场价外，还应包括过渡、交通和其他方面的费用[8]，但在实际操作过程中实际拆迁价格与期望值差距很大，因此政府的合理行为是平衡各方利益（特别是被拆迁人）的保证；（2）土地征地补偿利益分配：土地征用产生的土地所有权和使用权改变既是一次资产转移和变化，又是一次利益的补偿和再分配，国家成为土地征用各方利益分配的主导。其中征地费用组成及分配在《土地管理法》及其实施条例中有明文规定。
4.3 转型期耕地保护的制度分析
1999年1月实施的《土地管理法》在理论上确立了一个严密的以审批用地为主线的制度框架，主要体现在编制土地利用总体规划、用途管制和占补平衡等方面，但在具体实践中出现了与立法初衷完全相反的现象，部分地区土地规划和土地供应失控，开发区过多过滥，严重损害到农民的利益。（1）用途管制失效：作为《土地管理法》执行者，政府往往在追求快速经济增长的过程中扮演尴尬的角色，地方开发区的建设几乎都是政府指导性的。由于审批效率与现行的经济发展所需相矛盾，加上多层次政府政策决策中的偏差，许多政府在土地利用方式上边报边用，甚至出现不报先用的违法行为。此外，虽然《宪法》中土地产权的归属很清楚，但由于农村集体土地产权过于零碎，农民土地很容易被征用；（2）农村土地的社会保障功能：中国农村的耕地不仅具有生产和社会保障双重功能，并且逐渐的转变为承担农村的生存保障功能[4]。相关法律没有明确土地承担农民社会保障的合法性，《土地管理法》也没有明确土地性质和基本财产权属关系。随着社会宏观形势的变化，农村土地双重功能之间的矛盾逐渐产生，现行的土地制度的不合理性将越来越明显。
4.4 转型期城市土地利用权力结构分析
城市土地利用变化与城市社会因素之间的关系有明显的规律模式，这些模式是以“权力行为”为基础的关系机制。城市土地利用权力结构可以分为政府、部门、社区、企业四个层面，在计划经济条件下城市土地资源分配行为主要在政府部门和企业，而主要分配权在政府，企业仅仅是实施对象，转型期城市土地权力利用结构发生了一些变化：一是城市土地开发投资结构发生了变化，企业在城市土地利用的影响，特别是在开发个素的规划方案的调整是具有很强的影响力；二是社区层面上，在转型期社区对城市土地利用的影响主要从自身权力及利益考虑，如阳光权的争取要求调整个素方案。
转型期城市土地利用在土地开发过程中，权力结构变化既是一个对以前严格管制放松的过程，又是一个新的规制政策与制度的建立和实施过程[6]，对开发商的开发过程是一个放松过程，但对整个开发过程的政府控制没有根本性的变化甚至是一个强化过程：一方面现行政府仍然利用计划手段来控制和配置城市土地资源；另一方面可以利用市场和现代金融工具来配置土地资源，可以说现在的政府配置资源权利和资源总量同计划经济时代相比要大得多。
4.5 关于城市规划中的权利分析
转型期城市土地利用的一个特点是经济利益的驱动对规划指标的追求，而城市规划本身既是一个技术决策过程，又是一个行政决策过程。因此，城市规划是城市土地利用过程中的一个重要影响因素，
4.5.1 经济利益驱动对城市规划的冲击
国有土地有偿使用制度实行以来，城市空间作为一种城市化的稀缺资源总会被其使用者用以追求经济回报，利益的驱动对城市土地利用过程中的影响主要表现在：一方面政府随意调整规划用地，通过大量批地取得土地收益，影响了城市规划的实施，严重扰乱了土地市场；另一方面，开发商对开发用地利润的追求，向规划管理部门施加影响，要求调整规划条件，特别是容积率，甚至促使公共用地被调整为房地产开发用地。
4.5.2 城市规划编制实施中的问题
城市规划编制实施中存在的问题主要有：（1）缺乏市场意识：在转型期城市土地利用过程中认为政府调控规划要求并强加于土地使用者是唯一正确的方式，并认为政府可以完全配置城市土地空间资源，这种计划经济体制下的观念使城市规划者不是适应市场，而是以自己比较理想的观点去编制规划[5]，特别是在用地性质的认定上对规划实施的可行性并不考虑，造成部分规划方案难以实施。而开发商和政府提出的规划调整使城市规划实施全面被动，造成“规划异化”现象，规划编制和规划管理严重异步；（2）规划编制和实施管理之间脱节：两者之间缺乏法定的反馈机制，这种脱节对城市土地利用局部产生根本性的影响。规划编制时对城市土地利用现状特别是城市土地所承载的经济社会因素研究不够，对当前规划管理的问题及社会诉求了解不足。此外，规划编制人员与管理人员沟通不够充分，造成规划管理与规划编制严重脱节[7]；（3）规划决策程序缺失：缺乏集体决策机制，行政决策过强，技术决策成为形式，公众决策成为摆设。在决策过程中少有反对意见，导致少数人决定多数人的利益。
4.5. 3规划批准权力过于分散
城市规划和土地管理权力对区域经济增长是至关重要的，因此，各级政府为了快速推进经济发展，不仅不遗余力突破原有的规划控制条件，甚至全力争取规划和土地管理权限，南京市的市规划局规划权力就仅限于城区范围，南京市城郊的江宁、浦口、六合等区域都有规划自主权，一些经济技术开发区也以经济发展为由获得类似的权利，造成非法城市用地现象普遍，使原有的城市规划方案难以实行。
5、结语
转型期城市内部更新是中国城市内部土地利用变化较快速、激烈的时期，随着城市土地使用制度改革的不断深化，城市内部土地利用结构将日趋合理，城市更新改造的方式趋于多元化，但城市内部更新仍然处于政府主导型，城市土地利用利益主体矛盾激化，强势利益主体的趋利行为造成的负外部性影响还在延续。转型期快速城市化过程中城市扩展快速而粗放，政府主导作用明显，造成大量占用耕地、土地利用率低下等城市土地利用管理制度缺陷的问题。转型期城市土地利用问题的根源为：一方面政府既要担负起市场经济条件下管理现代城市和驾驭市场经济的新职能，又将计划经济体制和计划管理方式的偏好继续延续，其结果是政府在城市土地利用中的计划职能强化，造成与民争利局面；另一方面，转型期建立起来的土地产权制度没有得到完整实施，特别是农村土地产权制度实施不完全，政府在城市土地利用过程中职能“越位”和在保护土地权利人的权利方面职能“缺位”现象严重。解决转型期城市土地利用的问题必须对土地利用制度进行调整：调整政府在城市土地利用的职能，转变城市规划观念，建立市级规划、区域规划和个案项目规划三个层次的城市规划的公众参与制度；完善农村集体土地产权制度，调整土地利益分配机制，建立土地社会保障体系；树立以集约利用为目标的城市土地利用方式，促进城市可持续发展。
