我国正处在工业化、城镇化快速发展时期，要保护耕地，又要保障发展用地，就必须大力推行节约集约用地，提高土地的承载能力和利用效率。节约和集约用地的途径总体上包括有效盘活存量用地，严格控制新增用地、积极开展建设用地空间和提高建设用地集约用地水平等四个方面。盘活存量用地是重要的方面。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号）在“健全土地节约利用和收益分配机制”中提出“重点在盘活存量上下功夫。开展对存量建设用地资源的普查，研究制订鼓励盘活存量的政策的措施”。同年，全国开展了全国城镇存量建设用地情况专项调查（国土资电发[2004]78号）。调查范围为全国城市、建制镇规划区范围内的存量建设用地，内容包括城镇建设用地规划控制面积、闲置用地、空闲土地以及批而未供土地的情况。目的在于全面查清城镇建设用地基本情况，分析土地集约利用潜力，研究鼓励盘活存量建设用地的政策措施。2005年的《国务院关于做好建设节约型社会近期重点工作的通知》（国发[2005]21号）以及土地利用规划修编的指导文件《关于做好土地利用总体规划修编前期工作意见的通知》（国办发[2005]32号）中都把盘活存量用地，以内涵挖潜为主，提高土地集约利用水平作为重要目标。
英格兰（England）是英国领土的主要部分，土地面积为13.30万平方公里（相当于我国中等省的土地面积），占全国的54%，人口为5010万（2004年），占全国的84%，人均GDP水平为20000多欧元。尽管英格兰的经济发展已经处于后工业化时期，但是人均耕地少的国情和我国相近，为保护生态环境，促进社会经济的可持续发展，很早就开展重视存量建设用地的使用。在存量建设用地调查、评价和监测方面的思路和具体做法，值得我们借鉴。
三个做法
英格兰政府在1998年开始实施国家土地利用数据库的调查（National land use database _ previous developed land, NULD-PDL）工作。为实施“为社会的未来而规划”的政策，2000年，国家规划政策导则（Planning Policy Guidance, PPG Note 3: Housing）要点3提出到2008年新建住房的60%应使用已开发土地或通过现有建筑物的转换。导则要点11(PPG Note 11: Regional Planning)提出具体的目标是到2004年，每年的棕地再开发规模应该超过1100公顷（到2004年，开发现有棕地的5%，到2010年开发17%）。目的在于对已开发的空地和废弃地及其它用地进行再开发的适宜性评价。为土地再开发以及设定区域住房建设中的土地再利用目标提供基础依据。围绕这一需求，英格兰政府开展了相应的调查与评价等基础工作。其中的已开发土地（previous developed land, PDL）是指（根据规划政策要点）永久建筑以及相连固定的地上基础设施。不包括农业或林业建筑，但包括开发土地中的庭院、防御建筑以及矿产开发、废弃物处理用地中待恢复而尚未恢复的土地。已开发土地在建成区和农村地区都可能出现。
连续开展存量建设用地调查与监测。在英格兰地区，存量建设用地包括空闲和废弃土地以及当前使用中的土地两类。其中空闲和废弃地包括已开发用地中的空闲地、废弃的土地或者建筑、空闲的建筑三类，使用中的土地包括地方规划中已规划土地、有再开发潜力但是缺少规划的土地两类。从规模看，英格兰地区的存量建设用地在2001-2006年分别为6.55万公顷、6.61万公顷、6.58万公顷、6.41万公顷、6.35万公顷和6.27万公顷。其中，空闲和废弃的土地和建筑面积为4.11万公顷、4.07万公顷、3.97万公顷、3.82万公顷、3.66万公顷和3.49万公顷，分别占存量建设用地的62.79%、61.58%、60.39%、59.52%、57.58%和55.56%。目前使用中的土地面积分别为2.44万公顷、2.54万公顷、2.61万公顷、2.61万公顷、2.70万公顷和2.79万公顷。从分布看，2001-2002年，存量建设用地分布在建成区、建成区外500米范围以及其他地区的比例分别为58.3%、26.2%和15.6%，2004-2006年分别为55.7%、25.0%和19.2%。表明存量用地潜力重要集中在建成区。表明建成区存量用地的转化较快。从所有权看，按存量土地所属的地方政府、公共管理部门、私人以及未知四类划分，2004-2006年平均存量建设用地中比例分别为11.0%、16.1%和56.3%和16.5%，适宜居住建设的存量用地中所属分别为12.3%、16.6%和55.7%和15.5%。表明私人拥有的存量用地为主。
适时评价存量建设用地开发潜力。为实现开展存量建设用地调查，服务于土地利用政策的目标，在开展存量用地调查与监测的同时，不断拓展用地开发潜力的分析与评价工作。包括适宜住宅用地的规模，可开发为住宅的套数、存量建设用地利用情况等。比如2001—2006年的存量建设用地中适宜房屋建设的用地面积分别为2.81万公顷、2.85万公顷、2.95万公顷、2.87万公顷、2.76万公顷和2.68万公顷，分别占存量建设用地的的42.8%、43.1%、44.8%、44.7%、43.5%和42.6%。表即有大约一半的存量建设用地适宜房屋建设。具体而言，在适宜房屋建设用地内部，开展住宅用途、混合用途、商业和开放空间等其他用途、规划非房屋用途四类详细评价。比如2004-2006年的年均适宜房屋建筑面积为2.77万公顷，按上述四类评价的结果分别为9021公顷、9946公顷、1677公顷和7034公顷，分别占32.6%、35.9%、6.1%和25.4%。表明适宜住宅和混合用途的比例较高。
努力提高存量建设用地使用程度。可以用地居住用地来源情况表示存量用地使用程度。调查表明，从2001-2005年，来源于新增建设用地的比例分别为45%、43%、43%、41%和38%，而源于存量建设用地比例分别为55%、57%、57%、59%和62%。表明居住用地中使用存量用地越来越多，而使用新增用地越来越少。而且，无论是使用存量用地还是新增用地，用地的集约用地程度都有所提高。从2001-2006年，每公顷的住宅套数分别为25套、27套、34套、40套、40套和40套。
三个建议
加强存量建设用地的调查与监测。根据《关于开展全国城镇存量建设用地情况专项调查工作的紧急通知》，城镇存量用地包括闲置用地、空闲土地和批而未供的土地。结果表明，截至2004年底，全国城镇规划范围内共有闲置土地7.20万公顷、空闲土地5.48万公顷、批而未供土地13.56万公顷，三类土地总量为26.24万公顷，占城镇建设用地总量的7.8%。但是对于城镇规划区外的存量建设用地情况、城镇规划区调整对存量建设用地的影响以及存量建设用地再利用对存量建设用地的影响等方面缺乏全面、连续的动态监测，不能满足相关政策的需要。从2004年起实施的土地市场动态监测制度，也包括了存量建设用地使用方面的内容，但是局部的监测。因此，借鉴英格兰地区的经验，加强全国或重点区域的存量建设用地的全面调查和动态监测是必要的。
深入存量建设用地的评价工作。我国2000年开始启动的国土资源大调查土地资源监测调查工程中先后开展了“城市土地集约利用潜力评价”以及“开发区土地集约利用潜力评价”工作，开展了一系列的试点地区调查与评价，并编制了相应的技术规程，为城市以及开发区的土地集约利用管理提供了较好的依据。与英格兰地区的存量建设用地评价工作相比，尚缺乏针对存量建设用地整体的利用情况、再开发适宜性、再开发的潜力等方面的评价。因此从盘活存量建设用地，促进存量建设用地使用，为土地宏观管理提供给出方面深入存量建设用地评价工作是必要的。
在土地利用规划修编中合理确定存量建设用地利用比例。规划政策导则中提出的存量建设用地利用率目标的基础性需求，一开始就和存量建设用地调查评价工作密不可分。我国正在开展的新一轮土地利用规划修编工作也把推进土地的节约和集约利用，转变土地利用方式作为重要原则，探讨土地节约和集约利用指标和措施。如何合理确定存量建设用地利用规模或比例，控制新增建设用地规模，满足不断增长的建设用地需求，控制新增建设用地规模，坚守18亿亩耕地红线，需要从存量建设用地的相关基础工作。因此，存量建设用地的基础调查与评价工作对推动规划修编非常重要。
