1 背景
随着自然科学、社会科学和工程技术的不断发展，人们可以不断从多视角和更广的范围中去研究城市。尤其从60年代后期以来，以城市为对象、以城市革命为主题的文献大量涌现，人们对城市的认识也发生了根本的变化。在人们眼里城市不再仅仅是一个物质空间的外在形象，它蕴涵着复杂的社会、经济、政治关系，是一个复杂的社会现实。
城市规划作为维护城市公共利益目标、实现社会改良目的的一种手段，从理论到行动都以适应社会需求、探索适合历史条件的操作方法为目标。应当说在我国现阶段，在大量专家、学者、规划师的努力下，运用先进的规划理论和技术编制优秀的规划（plan）不难实现，而往往是这样辛辛苦苦编制出来的规划在申报审批之时便是成为“废纸”之时，规划成了一场一部分人才能参与的文字游戏。将城市规划变成人们生活中的一部分，使城市规划贴近每一个城市居民的生活，这才是对城市规划的真正重视和理解，而不是冠以“龙头”、拿了“政绩”就走的狭隘观念。因此，必须让每一个城市社会系统中的成员都知道、了解、认识、运用城市规划。
2 倡导规划理论
2.1 起因
《雅典宪章》已认识到城市中广大人民的利益是城市规划的基础。但是，人不是单一和抽象的，需求是各不相同的。规划师、建筑师依据他们的知识和价值标准来判断怎样的空间是好的，使得城市规划成为一种“由少数专业人员表达他们的意志并以此来规范城市社会各类群体和个人行为的手段”[1]。城市规划一旦以专家的价值判断为核心，也就有舍弃城市中各类不同阶层、地位的人的主体性的危险。一方面城市规划难以得到社会各界的支持，另一方面按照城市规划所实现的物质空间并不能完全切合使用者的实际状况和背景，往往不能为使用者所接受。
城市规划遵从的是城市社会的普遍性需求和愿望，也就是城市社会的公共利益：平衡各种具体的社会需求，形成接受程度最高的，建立在城市社会价值观（social value）基础上的城市发展目标。面对城市社会的多元化，规划师显然不能再以自己的价值判断作为标准。
2.2 理论的提出
60年代初期，美国掀起了一系列民主、民权运动，充满了政治多元化的空气。在现实生活中，美国社会底层（grass root）的需求不能得到重视，城市又面临着“更新计划”的大面积动迁。为了使城市规划接受社会价值观的影响，并使其与社会价值观保持一致，以便规划师能更客观、中立地对待城市各种问题，在多元思想的影响下，Paul Davidoff和Reiner于1962年提出了“规划选择理论”（A Choice Theory of Planning）：在对不同价值观的矛盾进行讨论的基础上，运用其多元主义的思想体系，将选择的决定权推给社会，规划师就是要提供尽可能多的方案供社会选择。之后，Davidoff于1965年确立了其倡导性规划（advocacy planning）的理论，促进了城市规划师有意识接受并运用多种价值判断，以此来保证某些团体和组织的利益，从而担当起社会利益代言人的职责。
鉴于对城市规划行为日益与社会生活和政治权利紧密结合的共识，Davidoff指出了传统理性规划对平等和公正的严重忽视：公众利益的日益分化使任何人都不能宣称代表整个社会的需求，“精英”式的规划并未将注意力放在对复杂的城市社会的认识上，规划的技术理论体系缺少民主政体和民主决策机制作为保障。
理性的技术必须有社会性的决策过程作为保障。Davidoff认为应将城市规划作为一种社会服务提供给大家，通过吸取社会各阶层、各利益集团的意见进行平衡，从而达成一个大家共同遵守的“契约”，获得了社会普遍认可后，再通过舆论宣传、政府和立法干预，引导社会向新的社会价值准则和行为方式转移，从而达到对整个社会环境质量的改善。
2.3 作用
倡导规划提醒城市规划工作者不能忽略社会价值观的多元化和分歧性，必须接受群众的价值观，成为他们的代言人。基于选择的决策，也要考虑技术解决办法和社会态度（社会价值观）的结合，还要考虑不同阶段财富和商品分配等的差别，促进政府部门和各社团对话，取得地方的支持，使市民在选择中起到积极的作用。
不仅如此，倡导规划使得为各种各样的社会团体公开地提供多样的选择成为可能，这将迫使规划机构改进工作、提高效率和质量，使得规划的实践过程成为对各方利益的考虑和可接受方案的讨论，而不仅仅是指手画脚的批评。
2.4 国外的实例
60年代后期，美国的一些城市中成立了诸如社区改造中心（Center of Community Change）之类的机构，以帮助社区居民学习有关社区建设的知识和技术。从1968年开始的新社区计划和以后的示范城市计划（Model Cities Program）中，美国联邦政府在审批援助款项时的条件就是要证明市民真正有效地参加了规划。在英国，住房部门和地方政府部门于1965年成立了一个规划顾问小组，该小组1966年提出了结论性的报告《The Future of Development Plans》，报告内容成为英国1968年规划法的主要依据，其中就有在规划过程中要让广大的公众参加的内容。[2]
1969年12月号《论坛》（Forum）杂志上John Morris Dixon发表了一篇文章，介绍美国普林斯顿大学城市与环境规划研究中心为新泽西州编写了一本社区规划手册，为参加规划的群众提供了一本了解规划的工具书，该书的目的是“为那些想改善他们社区和住房而要采取行动的人编写的”，“当利用这本书时，你将能为改建提出详细的建议。你将能与许多官员、专业人员更加有效地工作。”
英国在很早的时候就成立了公民信托社（Civic Trust），后来住房与地方政府部部长组织成立了由国会议员斯克芬顿任主席的“群众参加规划委员会”，该机构于1969年7月公布了一个题为“人民与规划”的报告，以使群众能有效地参加整个规划过程，从开始制订规划目标阶段一直到最后对规划方案的评价，规划的贯彻执行以及最后对这次规划的回顾总结。
3 倡导规划的意义
3.1 城市规划服务社会的目的
城市规划的目的是创造比现状更好的城市，这不仅是一个美好的城市，同时也要有民主的公共政策决定和实施，是一个更公正、更人性的社会。从空想社会主义到Howard的Garden City，到近来的M.Castells的政治经济学规划方法论；从先前为了解决广大的劳动者的工作、生活问题，到后来试图对城市的形式、形态、土地所有制、社会组织等方面做更为实质性的变革，到对规划领域的社会改革思想的揭示，都说明了任何规划行为最终都将导致对社会的改革。
“城市系统是一个复杂的社会网络结构，任何一项政策或行动都是一项社会系统工程，对其中任何一个要素的作用都会影响到其它要素”[3]。城市规划关系到生活在城市中的每一个人的利益，它不是为一部分人或某阶层人而做的，也不是为“绝大多数人”而做的，“城市规划的动力源是城市社会发展的需求”[4]。城市规划的内容、处理问题的方式都是特定时期内城市社会普遍性需求和愿望的反映；而对城市规划的控制，是通过城市社会系统对城市规划目标、具体行为进行的检测和反馈。
3.2 城市规划的实践性
城市规划的制定决非仅仅是理念性的构画，它必须具有未来实现的可能性。早期的空想社会主义就是力图在广阔的社会实践领域中寻求改造社会的道路，《马丘比丘宪章》中指出：“区域和城市规划是个动态过程，不仅要包括规划的制订，而且也要包括规划的实施。”规划的实践活动——实施，是城市规划不可分割的一个组成部分。规划实施的关键并不在于城市规划本身，而在于将城市规划内在于城市建设的活动和过程中，成为城市建设和发展决策的依据；城市规划要想成为政策的依据，必须对城市规划实施的对象、内容、方法以及规划与实施之间的关系等问题进行研究，也就要求有一个讨论与协商的政治参与过程。公众的利益和利益集团的利益在这种参与过程中得以体现。这样经过社会共同决策确立的各方的“契约”关系——规划文本就有相对较为综合的、平衡的、可信的和可操作的能力。通过这种方式，使各方在今后的行动中有了相互制约的、共同遵守的规范，使他们在谋求各自利益的过程中，接受社会整体的价值基础，从而制约他们的行为方式和结果，使城市规划能够得以顺利、合理地实现，城市规划的过程便带有了一种明显的社会实践意义。
3.3 对城市规划政治性[5]的认识
政策的制定者必须进行价值观的选择，或者说政策必须接受政策对象的价值观。城市规划所涉及的直接对象和间接对象是一个复杂的社会网络，通过双方和多方的对话、会谈和讨价还价，在减少社会冲突的情况下，尽量使各方利益得到最大满足。这种社会各方面参与城市规划的过程，本身就是一个政治化了的过程，其间问题的解决均是运用政治方式进行的，城市规划的技术方法成为政治斗争的工具。
同时，政府在城市规划中充当极其重要的角色。从某个角度来说，城市规划是政府对城市进行行政干预的手段和途径，是政府与财团、集团、社团之间合作的基础。系统方法的倡导者J. B. McLoughlin说“规划不只是一系列理性的过程，而且在某种程度上，它不可避免的是特定的政治、经济和社会的历史背景的产物”。城市规划因而就成了权力机构的一种政治控制工具。
倡导规划理论所倡导的规划方式深刻地体现了城市规划越来越不仅仅是一个理想、一种技术、一门科学，而更应当是一种覆盖全部社会团体、覆盖全部城市知识领域的社会政治行为了。
3.4 倡导规划需要立法保障
以往的城市规划是由所谓的专家、权威制定的，更多的公众、社团、组织或者小的集团的意识并没有被城市规划所采纳，尤其是处于社会中下层的那部分人的这些权力被想当然地剥夺了。在倡导规划理论中，当一些利益团体发现官方规划或开发商的开发方案与他们的利益和期望不符合甚至对立时，他们就聘请规划师重新编制方案同官方规划和开发商方案唱对台戏，规划师此时就担当着表达这些特定利益集团的要求和意见的责任，并可以帮助他们准备和提出诉讼，提供专家证词，以支持这些团体和社会组织的合理要求，充分体现城市规划的全面性和公正性。由于这一过程是政治化的，因此，必须通过立法来保障整个过程的合法和公正。
3.5 问题
就象解决城市社会中的其它活动一样，合理的、全面的、公正的规则带来的往往是低效率。倡导规划虽然能缓和矛盾、减少冲突，使规划能顺利实现，但它仍然受到一些制度性的制约：需要长期的宣传教育、多次的听证会、反复地讨价还价、长时间的利益平衡、没完没了的法庭调查等。但是，为了公平的社会环境和规划顺利地实现，这些代价是值得的，因为公平的价值取向正是城市规划核心价值中的核心价值，[6]所谓的“公平的代价”就是指这个。
在服务于不同团体的城市规划师之间建立共同的职业道德和行规是建立一个公正的评判标准的基础，多元化社会中价值观的分离以及规划师个人偏好的滋长，会导致规划行业道德制衡作用的降低，因此建立行业协会等中间机构是非常重要的。
4 对倡导规划的认识
⑴城市规划是由一些与城市规划工作相关或与规划利益相关的人共同完成的一项社会活动。由于城市规划研究的对象反映着复杂的社会经济关系，并且城市规划牵涉到城市中各方面的切身利益，因此，城市规划注定要受多方面因素的影响，而且受到社会各利益方的关注（这里指的不仅仅是经济利益，还包括社会利益、环境利益等）。
《马丘比丘宪章》告诫人们：“人与人相互作用与交往是城市存在的基本根据”，强调指出“一般地讲，规划过程……必须对人类的各种需求作出解释和反应。”城市中人与人的联系方式是多种多样的，以城市规划这一实践过程为纽带，并以此所形成的从事城市规划实践活动的各阶层的人所构成的社会成分便是笔者所称的“城市规划人群”，城市规划是由他们共同推动、完成的，城市规划事业也是由他们共同繁荣的。
“城市规划人群”可以是指规划师、规划行政人员、城市规划专家、关心城市规划的专家、城市规划司法人员，也可以是指社区领袖、财团首脑、集团总裁、开发商，也可以是普通居民、有关与无关的关心者等等，可以说正是由于不同阶层和社区的参与，才使得规划能够平衡各方的利益，才有必要提供多种选择，才真正能够得以实现。
⑵倡导规划根本改变了城市规划从业者与规划服务对象的对立角色。规划师不再是坐在绘图桌旁、脱离现实的冷冰冰的方案制定者，而是充分尊重他人意见的善意的改良者，是各方利益最大获取的平衡者，是能达到政府追求经济发展与社会稳定相协调的策划者，是深入社会的社会活动者，这为规划理论提供了现实的基础。
⑶倡导规划也同时一定程度上解决了规划实施难的问题。很多时候规划的实施不是因为没钱，而是因为扯皮，因为一窝蜂地争抢。如果采用倡导规划的方法，各利益集团都已充分表达了他们的愿望，规划一经确定便成为了社会各方的“契约”，这就极大地保证了规划实施的可能性。一旦有开发的要求时，规划能按预期顺利地实现。同时，任何对规划的修改就变得昭然若揭，而不是象我们这样想怎么改就怎么改了。
⑷倡导规划中规划师不仅是信息的提供者，也不仅是对未来发展的分析者，而且是有个体偏好的、反映雇主、团体利益的代言人，它给公众参与城市规划提供了制度基础。在共同的职业道德标准的基础上，不仅提供选择的目标和准则，也提供选择实施目标的行动方案。因此，倡导规划使公众参与达到决策阶段，从而规划不再仅仅是政府行为，而成为政治行为。
如果我们真正认识到城市规划的本质和目的，认识到城市规划的实践和实证，认识到城市规划的运作和实现，我们以后所谈的“城市规划”便是实践意义上的各种城市规划政治活动的总称。
5 在中国推行倡导规划
⑴我国城市规划再发展的一个重要契机就是公众对规划过程参与的引入与发展。我国现阶段的状况，是城市规划正处于受重视但不知如何去重视、想抓好但不知如何能抓好的境地，甚至有人对城市规划的价值和意义也产生了怀疑。转变观念，建立多元化的思想，深入体察社会需求，扎扎实实地成为城市规划的推行者，而不是把自己的价值观强加于他人，这才是城市规划的真正出路。
⑵在城市规划中引入公众参与机制，可以更好地发挥城市规划在保持社会、经济、环境协调和可持续发展中的作用，体现城市规划的人民性、主体性、强制性。从我国目前城市管理体制来看，由于非政府的社区组织发育还不成熟，社会公众参与主要是街道办事处及其辖区有关单位和居委会代表作为基层公众角色参与到规划的制定与管理。因此，中国绝大多数城市规划公众参与存在以下几个问题：第一，多数公众参与仅仅是规划方案到了最后评审阶段，有的甚至在批准后才公开展示一下，搜集到的公众意见很难反映到成果中，仅仅成了一种宣传方式；第二，缺乏对公众规划意识、规划知识的教育，全凭公众的兴趣去参与而不是凭责任感去参与；第三，公众参与的层面太低，规划的制定、规划的决策中并没有真正意义上的公众参与；第四，相关专家或非政府研究机构的专家的参与并不是真正意义上的公众参与，他们提供的仅仅是技术层面的多学科支持，而不是社会各方利益的代表；第五，我国的公众参与缺乏法治保障和实践经验。
⑶市场经济体制下的社会主义城市其决策将更多地采用“自下而上”（bottom-up）的途径。只有城市规划为全社会所普遍认识，每个人都懂得运用这项权利，规划真正社会化了，城市规划师在人们心目中才会真正有价值，最后通过一定的法律程序而形成的活动“契约”，既是他们群体意志的表达，也是他们必须遵守的规章。我国目前尚缺乏公众参与的良好运行机制，缺乏政府及社会各界力量的协助，在政府体制中也缺乏对公众参与的足够重视，甚至有时认为公众参与增添了许多麻烦。我们应当看到公众参与对社会稳定所起到的作用，其实从另一方面大大减轻了政府工作的负担；再者，中国仍然需要以立法的方式指导公众参与机制，使公众参与法制化、秩序化，从而创造一个法治的环境。
⑷我国与西方国家公众参与机制有一个根本的不同点，那就是土地所有制的不同。土地公有制使得城市政治具有了人民性，人民是社会主义城市的主人，也是城市政治的主体；市政权是人民的政权，代表人民的利益；人民支持自己的政府，同时又在市政权的领导下工作和生活。市政权的决策和管理的正确和有效，凭借于市民群众的支持，政府更有责任将广大公众的意见通过合法的渠道收集起来。因此，我国的公众参与有良好的推动运行环境，但仍应解决好几个问题：①为了使群众在参与规划时充分发挥作用，必须设立相应的机构，政府应主动促使公众参与而不应“头痛医头，脚痛医脚”式地解决问题。除了召集群众开会外，应把调查材料向群众公布，使群众了解规划过程中的真实背景，避免使人产生“这是科学的东西，不容易懂”的感觉；②重视群众对规划草案的反应，并给予适当的鼓励；③注意规划教育。不仅在普通市民中进行城市规划知识的教育，更重要的是从小学、中学到大学的课程里都应对城市规划这门学科给予适当重视，使学生从小就受到系统的规划意识的普及教育。
6 结语
在城市规划的发展过程中，城市规划以我为中心的传统的主宰思想正随着市场经济和社会多元化的冲击而被打破，倡导规划理论能给我国城市规划的改革带来一定的启发：通过人与人、人与社会整体的沟通（communicative），使得规划成为社会中各阶层人在谋求自身利益时所应遵守的共同“契约”，城市规划通过城市土地调节着经济、社会、文化、政治等诸多城市体系的平衡和冲突，而这一切又使我们看到城市规划是由一特定纽带聚合的“人群”的共同参与过程，是城市政治的一个组成部分。城市规划理论与实践接轨的目标要求我们每一个城市规划师真正地去为建立有中国特色的公众参与规划做自己应做的事情。
(本文得到了孙施文副教授的指正，在此谨表谢忱)
