一、理论和现实
(一)区划释义
区域是指人类从事各种经济社会活动的一定的地域空间，是基于描述、分析、设计、规划、建设、管理、协调或制定政策，而从整体考虑的同质地区。通常由一个以上中心城市和中小城镇群及其广大乡村地区组成。一般具有客观性、层次性、开放性、多样性、可度量性和不重叠性以及有限性，并可根据不同的特征划分为自然区域、行政区域和经济区域。
经济区划是从国情出发，根据社会劳动地域分工规律和区划原则，按不同水平和各具特色的地域经济体系或地区生产综合体，遵循发挥比较优势、扩大区域市场和加强跨地区联系及提高宏观经济效益的思路，对国民经济在地域空间上进行总体战略部署，是涉及自然、政治、经济、社会、科学、文化、历史、民族等诸多方面的复杂系统工程。
当今世界的发展，一靠科技实力，二靠区域整体竞争力。区划是任何大国都必须面对的重大课题：一方面，辽阔的国土、丰富的资源、众多的人口，赋予大国以广阔的发展空间、持续的发展基础和巨大的发展潜力；另一方面，地区差异问题、地区资源利用效率问题、各地区发展中的矛盾与冲突以及众多农业人口城市化等问题相互交织，使大国的经济与社会发展显得更加复杂和曲折。区划不当会影响人的居住和全面发展，会影响区域协调发展，损害可持续发展能力。中国是一个发展中的社会主义大国，与其他发展中国家相比，区域经济的协调发展意义更加重大，不仅是重大的经济问题，也是重大的政治问题；不仅关系到现代化建设的全局，也关系到社会的稳定和国家的长治久安。因此，国家“十一五”规划把区域规划放在重要位置是十分必要的。
（二）我国经济区划的变革
建国以来，我国经济区划进行了四次大调整。
1.20世纪50～70年代
我国区域经济基本布局框架是“沿海”和“内地”以及“三线地区”。其主要划分依据是地理区位条件和国防考虑。区域发展战略是：加速开发内地资源工业及其重工业和建立战略防御性经济布局，强调自成体系和地区间均衡发展。
2.20世纪80年代
区域经济布局框架由“六五”的“沿海”和“内陆”及其“少数民族地区”，演变到“七五”开始正式提出的“东、中、西三大地带”及其“老少边穷”地区。划分依据是地理区位和经济技术水平同时兼顾政治因素。发展战略是：鼓励地理区位及其开放条件较好的东部沿海地区优先发展，扶持“老少边穷”地区加快脱贫致富步伐，强调效率优先和地区间优势互补。
3.20世纪90年代初、中期
推出了“七大经济区”的概念，即长江三角洲及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区、西南和华南部分省区、东北地区、中部五省地区和西北地区共七大跨省区市的经济区域。划分依据是：按照市场经济规律和经济内在联系，以中心城市和交通要道为依托。发展战略是：运用国家规划和产业政策，指导各经济区域选择适合本地条件的发展重点和优势产业，避免地区间产业结构趋同化，促进区域经济协调发展。
4.21世纪初
对“东、中、西”赋予了新的含义，并在此基础上提出了一批重点发展区。如，在西部提出“三大经济带”；在中部提出“长江、陇海、京广、京九、京哈等交通干线沿线地区”；在东部则提出“环渤海、长江三角洲、闽东南地区、珠江三角洲等经济区域”。划分依据是：综合考虑地理区位、经济技术水平、市场开放和政治因素(实现国家长治久安和加强民族团结)。区域发展战略是：推进西部大开发，加快中部地区发展和提高东部地区发展水平。
上述经济区划大体上反映了当时国家区域经济发展的宏观导向，也基本适应国民经济社会发展阶段的要求，因而在指导和推动区域经济发展过程中发挥了一定的积极作用。但是经过25余年改革开放的发展历程，过去的经济区划已完全不适应新的形势，需要开拓创新，尤其需要突出功能性作用。
（三）经济区划的宏观背景和支撑条件
1.基本国情
我国的基本国情是：地域辽阔，人口众多，经济规模和资源总量较大但人均占有水平很低，各方面、各地区发展十分不平衡，工业化虽已取得重大进展但总体尚处在工业化中期阶段，城乡二元经济结构典型，国际竞争力较弱，我国现在并将长期处于社会主义初级阶段。
2.区域经济发展的支撑条件
区域经济是一个综合的、复杂的经济系统，其高效运行有赖于许多支撑条件及其组合结构。归结起来主要分为自然条件、经济基础和社会基础。具体包括以下几个方面。
（1）区位条件。区位即指经济地理位置，是自然与经济要素在空间上的组合，其中自然地理位置是十分重要的条件。衡量区位条件优劣的主要标准是地区之间在空间联系上的便利程度。包括两个方面：一是在自然地理上体现一个地区与某些经济中心(消费中心)、海港、交通枢纽之间的距离及其联系上的便利性；二是地缘政治上体现一个地区与其他地区以及与其邻国之间的经济技术合作程度和信任关系。按区位条件可以分为沿海地区、内陆中心城市及其周围地区、沿边地区和边远山区(或沙漠)等四大类型区域，其所产生积极影响的程度依次降低。
（2）地理环境与自然资源。地理环境指存在于人类活动周围、几乎对人类所有经济社会活动都发生影响的生态环境系统。其差异是导致地区间经济社会发展差异的客观基础，如降水、气温、光照热等要素往往成为某些农产品布局的决定性因素。在投入生产要素大体相当、生产组织水平和组织制度大体相同的情况下，地理环境条件的优劣情况往往决定地区经济社会发展的速度和质量。
自然资源是指在一定条件下能够产生经济价值的自然环境要素，是人类社会演化和发展不可缺少的物质条件，也是社会财富的基本表现形式之一。其中，水资源、土地资源、矿产资源、生物资源和(旅游)景观资源又是长时期影响区域经济社会发展最为重要的自然资源。由于资源赋存的种类、数量、质量、组合、开采条件等方面的不同，会影响甚至决定地区经济结构的形成特点以及地区经济增长的速度和效益。
（3）经济基础和产业结构。经济基础集中表现在五个方面：一是综合经济实力和效益；二是市场化程度；三是居民总体生活质量和就业结构；四是产业结构；五是所有制结构。
产业结构和产业发展水平是影响区域发展最重要的现实支撑条件。区域产业结构的形成一方面与区域地理环境、自然资源结构、地理区位条件、人力资源、科技资源情况密切相关，即生产力因素；另一方面也与全国生产力布局要求和区域发展战略及其政策密切相关，即生产关系因素。评价地区产业结构的优劣与产业发展水平相关，尤其与支柱产业及其发展规模和技术水平具有高相关性。
在未来一段时期，工业仍将是我国绝大部分地区经济发展的主导因素。我国经济发展已走完工业化前的准备和工业化初期，开始进入工业化中后期阶段。
沿海地区在绝大部分工业行业上都具有优势。其中化学纤维制造业的份额超过70%，电器机械及器材制造业、电子及通信设备制造业的份额超过65%，纺织业、金属制品业、普通机械制造业和仪器仪表及文化办公机械制造业的份额接近60%，造纸及纸制品业的份额也达到50%，份额在40%～50%之间的有黑色金属矿采选业、石油加工及炼焦业、化学原料及化学制品制造业、黑色金属冶炼及压延加工业、专用设备制造业和电力蒸汽热水的生产和供应业。总体上，沿海地区的技术密集型工业行业最为密集。
内陆地区的工业行业优势主要集中在煤炭采选业，具有一定优势的行业主要有黑色金属矿采选业、有色金属矿采选业、食品加工工业、食品制造业、饮料制造业等，但远远落后于沿海地区。
沿边地区在石油和天然气开采业以及烟草加工业上具有明显的行业优势。
上海、江苏、浙江、山东和广东具有优势且最为齐全的工业行业。
内陆地区在全国具有优势的工业行业比较齐全的是河南和湖北两省。
（4）社会发展，包括科技、教育、文化、卫生等事业及其制度等因素。各地区之间在社会发展方面的差距首先表现在与“生活水准”密切相关领域；中西部与东部地区在社会发展方面的差距远远低于经济发展水平的差距；我国的社会发展与经济增长高度相关。
社会发展的重要因素是人力资源素质及其教育科技发展程度。人力资源素质的区域差异影响区域经济发展。我国东部地区人口密度大，且劳动力素质较高，平均受教育程度高，科技投入高，科技人才占劳动力的比例也高；中部地区人口密度适中，劳动力受教育程度比东部稍低，科技文化开发潜力大；而西部地区教育程度低，劳动力素质更低，科技人才少且在不断流失，因而科技文化水平很低。这些都在现实生活中已经成为影响地区经济发展和社会进步的重要因素。优秀企业家队伍和高科技人才在一个地区的聚集是促进区域保持持续快速发展势头和国际国内市场竞争力的关键。
思想观念往往主导人们的行为方式，从深层次影响经济发展。
制度因素是促进经济社会发展的重要内生变量之一。制度设计及其运行机制利用得当，则经济社会发展的稳定性和规范性就好，发展的持续性就强。
二、新时期我国区域经济发展需要有新思路
（一）过去的经济区划已不适应新的形势
改革开放以来，区域经济发展发生了根本性变化。首先，随着市场经济体制的建立，市场在资源配置中的基础性作用越来越明显，资源在地区间的流动加快，资源配置的总体效率在提高；其次，分权化改革扩大了地方政府的权限；第三，国家区域政策发生了基本转向；第四，形成了由沿海到沿边和内地的全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。但与此同时也积累了新的问题：一是区域政策与政策工具不协调；二是沿海地区与内地特别是西部地区发展不协调；三是城乡发展不协调；四是社会与经济发展不协调；五是区域经济管理方式与市场经济体制和全球化不协调；六是地区发展环境与发展目标不协调。
（二）新时期，国际、国内形势发生了新的重大变化，对区域经济发展提出了新要求，解决区域经济发展问题要有新思路、新机制
1.区域经济发展的新背景
国际方面，和平与发展仍然是世界主流。经济全球化深入发展；国际间新一轮产业大调整与大转移，生产资源要素跨国流动和重组加快；知识、科技特别是信息产业对于区域发展与创新的重要性日益突出。
国内方面，在推进新型工业化过程、全面建设小康社会目标和完善市场经济体制“三个加快”大趋势中，按照以人为本、统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展、人与自然和谐发展、国内发展和对外开放“五个统筹”的新发展观的指引下，社会主义市场经济体制更具活力和生机。宏观调控体系进一步健全，全方位对外开放格局进一步形成。市场在资源配置中的基础性作用得以有效发挥，各区域之间既有竞争，更有合作；既能体现区域特色、先行和后发优势，也能满足全国经济合理分工要求的新型区域经济关系的新格局逐步形成。
2.新背景下的新要求
对转变政府职能，完善市场经济体制提出了要求；对发挥地区优势，实现区域经济协调发展提出了要求；对转变增长方式，提高区域创新能力提出了要求；对区域经济可持续发展提出了要求。
三、调整经济功能区划是新时期经济区划的新举措
功能区划经济区，即区域发展类型区划分，是指一个主权国家基于不同地区社会经济及自然要素分布状况，根据一定时期国民经济社会发展的重大任务、战略目标和政策导向等因素，将特定地区划分为不同发展类型的空间单元，制定不同地域的主体功能、发展战略、配套政策。
偏重区域发展功能区，同时兼顾重点经济发展区，目的是强化区域经济，淡化区划经济，并非彻底打破现成的经济区域和行政模式。就是在“东、中、西”三大地带划分基础上，进一步明确不同区域的主体功能，因地制宜指明不同区域发展的方向和调控原则。
（一）必要性
国土面积越大，地区间自然条件和地理区位差异以及区域间经济技术发展差异越大的国家，越是需要对经济区划细分化；同时，知识经济和信息化社会的来临，电子信息科学技术的广泛应用，也强烈呼唤对经济区划进行重新审视和动态调整；另外，划分区域发展类型功能区与区域发展战略及其政策体系的有机结合，是加强和完善新时期国民经济空间管理的基础性工作。
进行功能区划可归纳为“五个有利于”：有利于全面落实中央提出的“以人为本”“五个统筹”政策，促进经济社会和人的全面发展；有利于制定不同地区政策，实施分类指导，加强、改善宏观调控；有利于因地制宜，发挥地区优势和特色经济，促进区域经济协调发展，从而提高全国整体效益；有利于产业政策与地区布局合理有机结合，既有利于提高产业结构优化升级，又有利于生产要素在地区间合理配置；有利于地区经济社会发展各具特色，更加合理有效地利用国内、国外两种资源、两个市场，促进国际合作，增强国际市场竞争力。
为此，必须改变长期存在的两大误区，加速两个转变。一是转变偏重地区综合平衡的思路，从机械地反映地区比较优势转向全面综合考虑地区在整个国民经济社会发展体系中的分工要求。二是转变偏重以产业(即“条条”)计划(规划)落实地区分工的思路，从部门(行业)主导转向区域发展内在要求这一空间管理调控机制。通过制定和实施区域规划，科学体现一定时期国民经济和社会发展的总体部署。
(二)可行性
实现上述两个转变，时机日趋成熟。除了我国总体上达到小康水平的物质基础外，还具备下列有利条件。
一是近十多年来中央集中的财力逐渐增强，应用宏观调控手段的水平不断提高和操作技巧逐步完善，改善和加强空间管理的经济实力和调控能力不断增强。
二是经过多年发展，有些地区基本形成较为鲜明的比较优势，有些地区的发展定位和产业分工类型逐渐呈现，有些预示出比较有特色的发展潜力。
三是长期以来的经济区划实践积累了许多重要经验，打破行政区封锁和市场分割的实践也卓有成效，以市场化为取向、以改革开放为动力的开放型市场经济逐步成熟。
四、区域发展类型划分(功能区划)的指导思想、原则及基本方法
（一）划分功能区划的指导思想
1.指导思想
遵循党的“十六大”精神，以全面建设小康社会为目标，“发展要有新思路，改革要有新举措，经济要上新台阶”，坚持十六届三中全会提出的“以人为本，树立全面、协调和可持续的科学发展观”，始终坚持“五个统筹”。以全面建设完善的社会主义市场经济体制及其宏观调控机制为导向，功能区划力图在既有的“东、中、西三大地带”合理布局基础上，有所突破和创新。
2.实施要点
一是统筹考虑效率、公平和科学三个方面的基本要求。从“效率优先，兼顾公平”的倾斜战略转向“区域协调发展、效率与公平兼顾”。二是尊重区域经济发展的“点线面”推进规律，动态与静态相辅相成。三是坚持区域发展的可持续性。由单一注重经济增长转向经济与生态平衡并重，转向经济与社会协调发展，兼顾粮食、能源、金融、信息网络、人民生命、公共卫生和国防安全，确保社会稳定。四是正确处理不同区域主要功能与辅助功能的关系。五是强调制度创新和体制改革以及科技创新和管理创新能力建设。六是适应国际形势变化和全球化竞争的基本要求，把握国际经济合作与竞争的主动权，在高度开放的情况下，保持社会主义市场经济体制的特性与国家经济自主。立足国内，放眼全球产业布局和结构的变化，关注国际分工与国内分工的关系以及对外开放政策与国内产业布局的融合。
3.注意三种倾向
一是不能混淆经济区划、行政区划和功能区划这三种既有联系又有区别的概念。二是不能混淆国家宏观层面上的经济总量和经济结构的宏观调控、中观层面上的行政或规划区域的相关政策和市场运行、微观层面上的以功能区域为主的经济主体塑造。三是既不能全盘否定过去的经济区域、行政区域的一定作用，也不能全盘照搬西方发达国家功能区域的模式。也就是说，本课题所倡导的功能区划，并非彻底打破现成的经济区域和行政区域模式，而是在承认既有合理结构的前提下，承前启后，扬长避短，兴利除弊，开拓创新，局部重组。
（二）划分原则
(1)坚持科学、合理和公正性。
(2)坚持突出主要功能，兼顾辅助功能。要反映不同地区的功能比较优势，突出在社会发展公平的前提下各地区在国家整体发展中应承担的主要功能，对于国家一级类型区所确定的主要功能在原则上不超过两项。
(3)坚持国土全覆盖的划分。采取宁愿可能存在着某些功能重复的现象，也要坚持功能区分覆盖全国国土。
(4)坚持划分类型简洁和可操作性。功能区划的基本空间单元是省级和副省级行政区(省、自治区、直辖市及其副省级计划单列市)。在具体操作上，合并空间相连具有相同功能的同一类型的省级行政单元，构成国家一级的功能区。在一级功能区之下，还可根据实际情况要求选择若干主要功能相同但辅助功能有异的重要区域或特殊区域划分为亚类型区(或者二级功能区)。
（三）基本方法及其指标体系
1.基本方法
（1）根据我国的基本国情和区域经济发展的客观实际及社会发展的基本规律，确定反映各地区功能比较优势的指标。
（2）以省份为计算单元，对所选定指标量化。计算结果为各地区与全国平均水平的比较值；以多数指标计算结果反映各地区某一功能指标的区位熵。
（3）根据指标计算结果，确立各地区的主要功能特征。基本方法为选择各地区特征值最高的两三项指标所反映的功能。在结构性特征值中只选择最高一项指标。
（4）根据各地区的主要功能特征进行归并，对功能模糊的地区根据其他特征因素修正，确定区域类型区划分的基本方案。在应用此基本划分方案时，可以根据目标、具体任务等确定一些亚类型区。
2.指标体系及其基本含义
依据功能区划的基本要求，选用的指标体系如下。
（1）自然生态、自然资源及区位特征。例如基于自然地理特征的人类活动适宜程度(强调生态脆弱程度)；是否大江大河(长江、黄河、珠江)源头和上游(生态功能上的重要性)；生态退化强度(水土流失、荒漠化、石漠化面积占地区国土面积的比重)等指标。
（2）经济发展水平与增长速度。选取人均GDPR值R值是地区某项指标值与全国平均水平的比值，反映的是地区的相对水平。(2001)；GDP占全国份额(%)；20世纪90年代GDP增长速度R值、人均GDP增长速度R值等指标。
（3）经济结构特征。主要选取非农产业比重R值；高新技术产业占工业总产值的比重R值；机械工业占工业总产值的比重R值；原材料工业占工业总产值的比重R值；采掘工业占工业总产值的比重R值等。
（4）社会发展水平。包括了人民生活水准、文化教育、人力资本、医疗基本条件及科技投入等指标。
（5）农牧业水平及地位。主要选取耕地面积占全国比重(%)；人均耕地R值；人均粮食产量R值；草场面积占全国比重(%)；人均草场R值；人均牲畜出栏量R值等。
（6）参与国际劳动分工程度。例如进出口总额占全国份额(%)；外贸依赖度R值；高新技术产品出口额占地区出口额的比重R值；外资企业出口占地区出口比重R值；外资企业工业产值中出口比重R值；外资占全国份额(%)；外资固定资产投资占地区固定资产投资比重R值；外资工业产值占地区工业产值的比重R值；“走出去”情况等。
（7）地缘政治及民族特征。主要考虑国家安全、边疆稳定、民族团结等特殊因素的影响情况。如有无边境线及其长度；周边国家的地缘态势及其社会稳定程度；是否为民族自治区；是否拥有独立的宗教等。
五、功能区划的基本方案
根据上述经济区划原则，同时综合考虑到不同地区历史因素、未来增长潜力和国家区域政策配套上的可操作性；并通过对各省、区、市进行上述七类指标体系的计算和评价结果，选择各省区市特征最高的项作为其功能定位的主要指标依据。将全国划分为下列两个层次共六类功能区域。
第一层次的功能区划(指主功能类型区)包括发展条件较好地区、老工业基地振兴地区、优化整合加快发展地区和国家重点开发地区。
第二层次的经济区划包括农牧业重点发展地区和生态环境重点保护与建设地区两大类型。某些省区市在划分上与第一层次区划有重复，但是按照经济区划原则并且考虑到这些地区的特殊功能，故需要再次列为考虑第二层次经济区划。
（一）发展条件较好地区(主要分布在改革开放后发展领先的东部地区)
1.定义
工业化水平居于我国前列、工业现代化发展势能较大、在国际产业分工中具有较强竞争力的地区。
2.规划范围
可有两种做法：一是以省级行政区为基本单元；二是突出能够反映区域主要功能的重点发展区域来组织实施国家的区域发展战略和实现区域功能目标，将基本单元细化到地市一级行政区。以下同。
按第一种划分，该地区包括上海、江苏、浙江、广东、北京、天津、山东、福建8个省（直辖市）。
按第二种划分，该地区包括其重点地区，即城镇和人口密集区。主要涉及上海、江苏、浙江、广东、北京、天津、山东七省市加辽宁省的部分地市共49个地市。
另外，考虑到地理区位差异、产业特点、竞争力和聚集力以及工业化、城镇化、市场化的进程等，又可以划分出长江三角洲地区、珠江三角洲地区和京津及环渤海湾地区等三个重点功能地域。
3.主要区域发展功能
继续发挥其率先改革开放的优势，加快发展高新技术产业和现代服务业，并以高新技术改造传统产业，率先向集约型增长方式转变；大力参与国际经济技术合作，增强国际竞争力。经过消化、吸收先进技术和知识逐步向中西部地区推广，加强对中西部地区经济社会发展的带动、辐射作用。
三个重点功能地区的发展特征如下。
（1）长江三角洲地区。全国最重要的重化工业和机械装备制造工业基地；具有国际竞争力的集吸引外资、对外投资、贸易、物流、金融等多项功能的我国最大的外向型经济综合体；促进长江中上游地区整体协调发展的推进器；全国重要的科研、教育和高新技术研发及其产业化基地。
（2）珠江三角洲地区。具有重大国际影响的高外向度的轻纺加工制造业基地和高新技术产业化基地；“粤港澳大珠江三角洲”经济综合体的直接腹地；拉动珠江流域经济共同发展的龙头。
（3）京津及环渤海湾地区(还可以进一步细化为京津冀、山东半岛和辽东半岛三个经济区域)。全国最重要的以矿产资源加工、重型装备制造和轻纺加工为主导的综合型工业基地；我国最大规模的涉及金融、信息、对外投资贸易等领域的总部经济中心；全国最重要的集科教文卫体等社会文化事业综合发展区；推动我国“三北”地区共同富裕的对外交流窗口和综合交通枢纽。
4.区域发展战略
加快实现现代化和国际化，全面建设成熟的市场经济体制，全方位、高质量、高效益地参与国际市场竞争，继续为全国建立完善市场经济体制提供新鲜经验和为全国全面建成小康社会提供支持和贡献。
5.区域规划和统筹协调的重点任务
（1）提高共性短缺资源的利用效率。这一区域都在不同程度上面临着可建设用地和一次能源供需严重失衡的问题(环渤海湾地区还面临着严峻的淡水资源严重缺乏的问题)。迫切需要合理调配和利用这些资源，率先实现集约型增长方式，促进全面建设资源节约型生产结构和社会消费模式，成为循环经济实验示范区。
（2）协调区域性生态环境恢复和治理工作。这一地区人口和城镇密集，与大江大湖和海洋相连，在经济调整增长和人口大规模急剧集中的过程中已经造成了非常严重的沿江、湖泊和近海地区自然生态破坏以及城镇人居环境恶化等问题。虽然近些年来治理工作取得一些成效，但是由于多种原因并未解决，而且越来越成为一个区域性重大问题。必须切实加大协调整治力度，严格监管和法制，以保证本区域的经济持续快速增长和广大居民生活安全。
（3）统筹建设不同目标的可达性经济生活圈。这是发展现代化大都市经济圈的基础要求和基本保障条件。具体还可以分为三个主要层次：一是建设形成以上海、北京、广州、天津和南京、杭州、沈阳、青岛、深圳等特大城市市区交通“1小时生活圈”；二是建设形成以上述城市为中心、连通郊县和周边其他城市的“3小时通勤圈”；三是建设形成便利快速联结长江三角洲、珠江三角洲和环渤海湾地区(可进一步细化为京津冀、山东半岛和辽东半岛三个重点经济区域)的“24小时往返经济圈”。
（4）加快培育具有国际竞争能力的区域性主导产业集群及其配套经济格局。关键是打破行政壁垒和市场分割局面，利用当前世界性经济结构战略性调整的有利时机，把优化配置企业资产和建立现代企业制度与区内经济整合和形成联合整体优势结合起来，打破地区、行业、部门和所有制界限，以资产为纽带，通过参股、控股、兼并、联营、组织专业化协作等各种形式发展企业联合，形成若干钢铁、汽车、石化、电子通讯、医药、化工等具有参与国际竞争实力的大型企业集团和商贸集团，增强区域性主导产业竞争力，并发展成熟的区域统一市场(生产资料市场、资金市场、劳动力市场、技术市场和产权市场)，从协调机制和法规环境上保障相互开放和便利化自由流动，促进本地区主要产业结构和产品结构的调整和升级。
(二)老工业基地振兴地区
1.定义
包括三层含义：一是指20世纪50～70年代国家进行重化工业集中布局的主要地区；二是国家近十多年来继续投入了大量资金、技术和人才以支持其经济转型和国有企业脱困，需要突出体制机制创新，同时继续加大扶持力度的地区；三是已经形成重化工业为主体、生产规模较大、国有经济比重较大的近代工业体系，具有基本的技术和人才储备，如果采取新的发展战略和重大措施将会激活其潜在经济活力、走上振兴之路，成为新时期“中国经济增长第四极”的地区。
2.规划范围
笼统上讲可以称为东北地区等老工业基地，若具体划分可将辽宁、吉林、黑龙江、山西、重庆5个省（直辖市）划为比较典型的老工业基地范围。
3.主要区域发展功能
突出体制创新和机制创新，扩大对外开放；继续发挥我国能源资源工业产品主要基地的作用；逐步发展成为我国重要的涉及重型装备制造、钢铁、石化、汽车、医药等加工工业基地；加快经济结构调整和技术进步；建成若干具有国内外影响的并且使得广大居民收入明显增加的资源型城市“接续产业发展示范区”；逐步建成一批综合功能比较齐全、具有可持续发展潜力的大型和特大型中心城市。同时加强社会公益服务，健全社会保障制度，做好增加就业工作。
4.区域发展战略
更加科学、合理、有效地利用其自然资源、工业基础、人力资源等方面的比较优势，切实转换经济发展思路，着力推进制度创新和管理创新，加快国有经济的战略性调整和改造，加速振兴重化工业和重型装备制造业以及城镇综合经济，尽快实现经济、社会和资源、环境的协调发展。
5.区域规划和统筹协调的重点任务
（1）制定国有经济调整改造和振兴的中长期规划。全面推行国有企业股份制改造。当务之急是由国家有关部门尽快统一组织整章建制工作，保证从起点上就形成一个基本规范的改革开放环境。
（2）加快建立包括全部职工的社会保障体系。培育和创造比全国更为超前、更为优惠的制度环境和政策保障体系，建立足额到位的社会保障基金和科学运转的基金管理机制。
（3）加大重点区域工业污染综合治理工作力度。精选若干重大基础工程项目，多种渠道广泛筹集社会资金，加快生态治理和工业区环境污染防治，力争每年集中解决几个重大问题，十年大见成效。
(三)优化整合加快发展地区
1.定义
具有区域优势和经济优势的地区。主要包括两层含义：一是已基本具备加快工业化的发展基础和条件的地区；二是农业在当地经济中具有重要位置的地区。
2.规划范围
该地区包括湖北、湖南、河南、安徽、江西、四川、陕西、河北和海南共9个省。
该地区可将其重点地区细化为长江上游地区、黄河中游地区和长江中游地区三个重点功能区域。
3.主要区域发展功能
以优化结构、整合资源，加快推进新型工业化，拉动城镇化和经济社会进入较快发展轨道。由资源型导向向结构协调型导向转换，资源开发与加工并重，强化资源的综合利用。同时要着力解决好“三农”问题，加强现代农业和重要商品粮基地的建设。
三个重点地区的功能特点如下。
（1）长江上游地区(主要指成渝地区)。西部地区最重要的包括水能开发、重化工、机械装备工业和电子工业基地；西南地区最大的商贸和金融中心以及科研、教育和高新技术产业化基地；西南地区主要农牧业产品主产区；长江流域生态环境重点治理和保护区。
（2）长江中游地区(主要包括湖北、湖南、安徽和江西四省沿长江地区)。国家级农副产品主产区及其食品工业基地；国家级有色和建材等原材料供应和加工基地；中部地区最重要的汽车、机械装备工业、部分高技术产品研发及其产业化基地；长江干流安全保障及其主要湖泊生态环境建设和保护重点区。
（3）黄河中游地区(主要指陕西、河南和山西三省沿黄河地区)。国家级最重要的能源和重化工基地；全国重要的国防军工及其航空航天工业基地；全国重要的以煤炭利用为主要对象的新材料研发及其产业化基地；黄河流域生态环境治理及其保障黄河干流运行安全的重点区域。
4.区域发展战略
充分发挥其独特的连接东西、贯通南北的地理区位优势，全面推进包括工业门类齐全以及主要产业配套性较强、劳动力充裕、农业生产条件良好、消费市场潜力较大等综合优势的有机结合，培育和建设“东联西进型”区域合作创新机制，进一步挖掘潜在的经济增长空间和机会，加快推进城镇化、市场化、工业化步伐，促进解决“三农”问题，逐步形成若干具有全国意义、以大城市为依托和以交通干道为纽带的特色经济区，逐步发展起若干具有较强国际竞争力的工业产业和产品体系，尽快形成和发展若干我国最重要的现代农业、规模农业和效益农业基地，促进城乡之间、人与自然之间的协调和谐发展。
5.区域规划和统筹协调的重点任务
（1）制定大江大河国土资源综合整治战略规划。重点规划建设长江上流、长江中游、黄河中游、松花江流域和晋陕(内)蒙（古）接壤地区、鄂陕豫秦巴山区、大别山地区、大小兴安岭地区国土开发综合整治工作，特别是三峡库区、“南水北调”中线沿线地区、洞庭湖区、鄱阳湖区需要加快工作进度。“南水北调”西线工程要继续抓紧前期论证工作。
（2）统筹建设“东西综合大通道”。要紧密结合西部大开发战略的实施，逐步加快东西向综合交通运输网络、骨干通讯网络、“西电东送”网络和“西气东输”网络建设步伐，调动各方面积极性，共同推进上述网络的有序建设和市场化取向的运营。
（3）引导发展若干产业带(经济带)。本区域作为连接东西南北的交通要道，沿线分布有一些重要的综合型大城市和工业城市，有条件加快发展成为集工业化与城镇化为一体的产业带(经济带)。调整武汉至长（沙）株（洲）（湘）潭铁路沿线经济带，哈(尔滨)大(连)铁路沿线经济带，成渝铁(公)路沿线地区经济带，西(安)郑(州)徐(州)连(云港)铁路沿线经济带，重(庆)武(汉)九(江)及其南昌沿长江干道经济带等五大经济带的产业布局，推动要素资源便利流动和加速发展成为“点线布局”相结合的城镇经济带，从而起到在我国形成一批重要的、区域性的、能够实现跨越式发展的增长极的作用。
(四)国家重点开发地区
1.定义
主要指生产力发展水平较低，经济文化较落后，社会事业基础薄弱，少数民族集居比重高，大多数城乡居民收入和生活质量相对于全国平均水平差距比较大的地区。
2.规划范围
该地区包括内蒙古、新疆、广西、西藏、宁夏5个少数民族自治区和西部的贵州、甘肃、云南和青海4个省。
3.主要区域发展功能
继续加强生态环境和基础建设，是全国科学治理和保护自然生态环境的关键区域。合理开发具有特色和市场竞争优势的自然资源，逐步形成我国部分重要战略性资源开发的后备基地；建设成为沟通与俄罗斯及东北亚地区、中亚和南亚及东南亚地区的陆地通道和边境开放地区，承担发展多元化投资贸易格局的特殊功能；通过加快脱贫致富，进一步发挥在增强各民族大团结和维护边疆稳定方面的特殊作用；全方位支持人力资源开发和素质提高；以大力加强发展社会事业促进经济发展。
4.区域发展战略
根据各地区的比较优势和少数民族特点，打好基础，突出重点，分步推进，深化改革，扩大开放，依靠创新，强调特色，在基础设施建设、生态环境建设和一些优先发展特色产业方面尽快迈出实质性步伐和取得突破性进展，稳定、持续提高西部大开发的经济效益以及社会效益和生态效益，尽快使得广大城乡居民得到明显实惠，确保民族团结和边疆稳定。
5.区域规划和统筹协调的重点任务
（1）尽快消除绝对贫困现象。有关部门通过创新国家援助机制，采取长期的、基础的、根本的措施来帮助和支持贫困地区和少数民族地区的发展，组织制定和实施贫困地区奔小康战略计划来帮助和支持近3000万贫困人口加快脱贫致富。其中，少数民族地区要全面推进“兴边富民”行动。
（2）在发展社会事业中要把基础教育、人才培养、吸引人才等工作放在更加重要的位置。
（3）合理实施优势资源加工增值战略。研究重点产业布局的战略性调整，特别是在开发利用这些区域具有资源优势的问题上，需要用战略眼光和长期观念来处理好采掘资源性产品后向区外输出与就地加工增值之间的关系。凡是本地有市场需求或者综合加工成本合理的资源都可以考虑增加在当地加工的比重，促进其由资源优势向产业优势继而向经济优势的转化。
（4）加快改善基础设施严重滞后的局面。要加强统筹规划，优选一批重点建设备用项目，抓紧抓好各项前期准备工作，一旦条件具备就加快开工。要深化改革国家投资重点工程的建设和运营机制，大幅度加快工程进度和提高建设质量，努力提高投资的经济效益、生态效益和社会效益。要深化公益性和社会性建设项目的投融资体制改革，鼓励、支持和保障国际、国内各类投资者进入这些领域从事建设和特许运营。
(五)农牧业重点发展地区
1.定义
主要指食物(包括粮食和肉类)生产和供应在全国居于重要地位的地区。
2.规划范围
该地区又有两类。一类主要是指粮食产量和消费量在全国占有较大比重，但其向区外输出率不高的地区，包括河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北、湖南、海南、四川共9个省。另一类主要是指粮食产量在全国占有较大比重，而且向区外输出商品率比重高的地区，包括内蒙古、吉林、黑龙江。
3.主要区域发展功能
逐步建设成为我国现代化、专业化、产业化、商品化、大规模主要农牧产品生产的牢固基地，承担保障国家粮食安全功能的重要责任。
4.区域发展战略
坚持“科技兴农”的方针，进一步发挥本地区在农牧业生产领域所具有的水土资源相对丰富和农业气候条件适宜的组合优势，采取严格的耕地保护措施，确保粮食播种面积，各级财政不断加大农业基础设施、农产品专业生产大户以及科技的投入，稳定提高粮食和畜牧产品综合生产能力，大力提高向区外输出优势农牧产品的数量和质量。加快形成具有优质、高产、高效特征的主要农牧产品规模化主产区和产业带，大力推进产品加工转化增值，确保大幅度、稳定提高农民收入，全面推动农业经济增加活力和经济效益，促进农村地区全面、协调、可持续发展。
5.区域规划和统筹协调的重点任务
组织制定和实施“提高粮食主产区综合生产能力”规划；组织制定和实施“提高畜牧产品主产区综合生产能力”规划；建立健全农牧业生产经营信息体系和对农业长期有效的支持保护体系。
(六)生态环境重点保护与建设地区
1.定义
自然条件恶劣，生态环境非常脆弱和敏感，是全国重要的生态保护和建设的重点地区，必须实施抢救性保护措施的地区。这类地区国土面积大，人口密度低，对于保障国家生态安全具有重大影响。
2.规划范围
该地区包括新疆、宁夏、甘肃、西藏、青海、陕西、重庆、内蒙古共8个省（自治区、直辖市）和山西、四川、贵州、云南、河北等省（自治区）中特征值比较明显的地区。
该地区可将其重点地区细化为长江上中游地区、黄河上中游(黄土高原)地区、三北荒漠化地区、西南石漠化地区和青藏高原地区五个生态功能区。
3.主要区域发展功能
承担保障我国生态安全是其核心功能，坚持在经济开发服从生态保护的前提下，对于所具有的特色矿产资源和植物、生物资源，可在运用高技术条件下进行适度保护性开发利用，在全面、严格、科学的可控生态条件下可以适度发展特色的加工业和新材料工业。但是，需要加快进行有针对性的生态环境治理、恢复和保护工作。同时需要严格限制经济开发等人为破坏活动。
4.区域发展战略
以防治和保护区域生态环境为主要目标，以加快贫困人口脱贫致富为基本出发点，突出重点区域和重点生态环境问题，推进人口资源环境与经济社会的协调发展。严格控制在长江、黄河和珠江源头区、黄土高原地区、西北荒漠化地区、西南石漠化地区和青藏高原冻土地区进行大规模经济开发活动，依法保护各类自然生态保护区。合理开发利用山区和草原的植物资源，稳定发展有效益的绿色农林牧产业，集中发展农副产品加工业，有重点地适度发展生态旅游业，搞好重点小城镇合理布局和基础设施配套建设，尽快提高城镇经济发展的水平和质量。
5.区域规划和统筹协调的重点任务
制定和实施生态移民及其安置规划；全面推进重点地区水土保持和重点区域沙漠化防治工作；严格保护国家重点自然保护区。
六、国家区域政策体系与不同类型区域政策
（一）国家区域政策体系的构建
构建新时期国家区域政策体系的基本目标是实现宏观调控在空间管理上的差别化；构建新时期国家区域体系的基础是加强和完善以突出区域发展功能为主导的经济区划工作；构建新时期国家区域政策体系的前提是坚持依法治国。
区域政策体系则主要指政府制定的一系列促进区域发展的政策措施所共同构成，一般包括区域布局政策、区域产业政策、区域投资政策、区域补偿政策、区域管理政策、区域公共财政政策、区域金融政策等主要领域。但是，上述区域政策的实施必须主要通过配套相应的政策工具(手段)才能加以具体兑现和落实，因此，在确定经济区划方案并且明确各个区域发展战略、发展方向及其重点任务的基础上，就需要具体配套相应的政策工具。基于目前现状并且考虑国际上通行规则和改革方向，在我国可以加以具体运用的政策工具主要包括以下30条。
1.财政政策方面
（1）安排财政建设性资金投入。
（2）对特定区域实行规范的财政转移支付。
（3）在中央财政预算中单列区域开发基金。
（4）对特定区域支持类投资活动(包括就业等)提供财政专项补贴。
（5）对特定区域的产品提出政府采购要求。
（6）对特定区域或支持类企业提供财政担保(如购置专用设备)。
（7）对企业实行特别折旧许可。
（8）支持土地流转及其继承许可等。
2.税收政策方面
（1）在税收的不同领域和环节上实行减、免、退、抵、撤(销)。
（2）给予特定地方某些课税权及其某些税种调整许可权。
（3）在中央税、地方税和中央地方共享税的划分和返还中照顾特定地区利益。
3.投资政策方面
（1）在国有资产产权界定和国有企业股权转让许可方面照顾特定地区和企业利益。
（2）给予特定地方发行公债许可。
（3）授予探矿权、采矿权及其规费收取权限。
（4）国家重大项目布局的区域倾斜。
4.信贷政策方面
（1）给予区域信贷优惠(成立区域性政策开发金融机构，适当延长贷款期限，增加金融创新工具，扩大以基础设施项目收费权或收益权为质押发放贷款的范围等)。
（2）对国际援助资金实行区域倾斜。
（3）在国家银行设立专项区域信贷基金。
（4）实行国际商业资金的区域促进。
（5）投资规模审批权限及其程序简化中的地区差别。
5.外贸等其他领域
（1）对外经济贸易权限(如市场准入及其标准，进出口配额等)实行地区差别。
（2）给予特定地区在某些产品和服务上实行特殊定价许可。
（3）允许设立特殊示范区。
（4）实行各类区域科技促进政策。
（5）人力资源开发中体现特殊照顾和支持。
（6）对发达地区提出对口支援要求。
（7）在特定地区实行国际旅游便利化。
（8）针对特定地区建立专项长期建设国债。
（9）在中央政府设立专门的区域发展促进机构。
（10）区域经济发展特别立法。
（二）不同经济区域的配套政策工具
1.发展条件较好地区
在坚决贯彻《中华人民共和国农村土地承包法》的同时，允许扩大土地流转市场化取向的改革步伐；加快建设以市县为单位的城乡统筹型社会保障体系；扩大地方政府在统一城乡税制领域的试点范围；允许一些有条件的城市发行市政建设债券(需要相应修改有关法律)；以建成几个全国性金融中心为目标，在金融体制改革方面赋予更多的创新权利和试验权限；扩大市一级地方政府在投资规模审批及其程序简化方面的自主权；支持“5＋2”特区、沿海开放城市等特殊经济区域创新运行机制；在建立以中心城市为依托的经济区合作机制和建立大都市圈合作机制方面取得实质性突破(如行政区划调整与经济区权限衔接)，并加快立法进程。
2.老工业基地振兴地区
在建立社会保障、解决资源型城市矿产地面塌陷、企业依法破产补偿等领域，要在中央财政资金安排时予以特别关注和照顾；研究建立东北等老工业基地振兴专项财政资金(近期可主要用于对特定企业欠银行长期债务的豁免、对商业贷款的贴息等)；考虑到东北资源枯竭型城市和重庆、山西在经济转型中导致地方财政收入减少的客观情况，加大中央的一般性转移支付规模；研究提出采购一定比例重型装备及其机电设备采购商品的政策要求；运用财政担保工具支持地区生产的先进设备和技术出口；实行国有企业特别折旧许可；税收改革上首先试行如增值税由生产型改为消费型、国产设备和技术出口优惠等措施；对这些地区的中央国有企业资产在产权界定、划拨和股权转让方面体现照顾和支持；将探矿权、采矿权及其规费收取权限进一步下放给地方和企业；实行区域信贷优惠(如，通过新设立股份制政策性银行或者利用现有政策性银行加大支持新型产业培育、生态环境治理、人力资源开发等领域，建立中小企业发展促进专项信贷资金，增加再就业专项小额贷款，运用财政贴息政策支持资源型城市接续产业发展等)；鼓励和支持外资以多样化的融资形式(如并购、参股、控股)参与国有企业改制、重组和不良资产处置；在决策中央控股或独资公司(企业)进行重大项目特别是在国家布局战略性资源加工业和重要资源加工增值产业时优先考虑向这一地区倾斜；扩大对外经济贸易权限(主要是要增加东北地区发展边境贸易和扩大与日本、韩国、俄罗斯、蒙古、朝鲜等国家的经贸合作及其相互投资方面的权限)；研究设立“资源型城市经济转型示范区”，探索建立资源利用补偿机制和衰退产业援助机制；在国家有关政府部门设立专门的区域振兴促进机构并且赋予其明确的责任、权利和义务。
3.优化整合加快发展地区
国家财政性建设投资需要向规划的重点地区国土开发整治、东西综合大通道网络、能源和有色金属等生产基地、重大的跨省水利工程等领域倾斜；研究在中央财政设立三峡库区和“南水北调”国土开发整治专项资金；陕西、四川、重庆和湘西、恩施、延吉三个少数民族自治州可以同时适用下列第四类功能区域所述的区域政策工具。
其中可以划分为农牧业主产区范围的地区也同时适用下列第五类功能区域所述的区域政策工具；可以划分为重点生态环境保护地区范围的地区也同时适用下列第六类功能区域所述的区域政策工具。
4.国家重点开发地区
本经济区域均属西部大开发的区域范围，因此上文提到的30条政策工具中绝大部分可在本地区加以具体运用；另外，还可补充如下特殊政策。
（1）在税收方面进一步体现中央的照顾和优惠。如研究全面取消农林特产税和农业税，降低少数民族特需产品增值税率，增加地方政府灵活调整资源税征管权限，进行增加地方税政管理权试点，进行城镇建设费改税试点，提高科技创业人员个人所得税和其他外来人才个人所得税税基，研究调整在西部地区征收的中央和地方共享税的分成比例，建立由于减免企业所得税和出口退税改革而影响地方财政收入的补偿措施。
（2）稳定扩大财政转移支付。主要是加快由基数法向因素法转移支付体制的转变，此前需要继续逐年提高转移支付的基数。其中，要将农村基础教育经费、农村初级公共卫生保健和计划生育经费、农村低保经费、边远贫困地区公务人员特殊津贴等方面的最低支出基本做到全部由中央财政支付。
（3）建立长期稳定的开发资金渠道。首先研究四种渠道。一是经全国人大批准连续发行数年的西部开发特别建设国债，主要用于建设水利工程、生态环境治理、县乡公路、广播、电讯、邮政等重大基础设施建设；二是建立西部开发发展基金，主要用于商业贷款贴息；三是将国家邮政储蓄收入按比例纳入西部财政专项资金，主要用于投资补助、就业补助、公用事业支出补助、国有企业破产职工安置补助、大学生在校生活费补助、因国家有关税收政策调整而减少地方财政收入后的补助。四是保持以工代赈资金规模，重点用于扶持农村小型基础设施建设。
（4）选择有条件的边境城镇，鼓励和支持设立边境自由贸易区。
（5）抓紧研究制定我国第一部以区域开发为对象的法规和一些专项法规。
5.农牧业重点发展地区
积极利用世贸组织框架文本允许的对农业实行的“绿箱”和“黄箱”政策。同时，要根据我国当前“三农”问题突出和城乡发展矛盾尖锐的现实，努力将国家的计划、财税、金融等经济政策实施的着力点向加快解决“三农”问题的方向倾斜。需要强调下列区域政策工具。
在中央和省两级财政稳定建立主要农牧产品价格波动平抑基金；允许农牧产品生产大户(具有长期承包权)在土地流转及其流转价格形成机制和继承权等方面加大规范性试点范围和力度；建立小城镇建设专项信贷资金；安排农业综合开发财政资金时重点向农牧产品集中产区和农牧业大户倾斜，并且适当调减地方配套比例；建立农牧产品主产区发展促进专项财政资金，直接补贴产粮大户；各省上缴中央的新增建设用地土地有偿使用费要通过安排土地开发整理项目全额返还；对从境外引进或者境外转让的农牧业先进技术和设备减免进口环节的一切税收；全面推进农村供销合作社改组、改制和改革进程；改善农村富裕劳动力转移就业环境，为农民创造更多的就业机会。
6.生态环境重点保护与建设地区
坚持生态保护与生态建设并重，坚持“谁破坏谁恢复”的原则。加大各级政府的财政支持力度；建立生态环境保护利益补偿机制；探索建立具有中国特点并且适合不同地区自然条件和社会经济发展情况的自然保护区管理体系；建立若干专项政策性信贷资金，重点支持沙产业、生态农业、植物资源增值产业、可宜性生态旅游业合理、快速发展。
