中国土地勘测规划院规划所 蔡玉梅
土地利用规划作为土地管理的“龙头”，其内容和特点与国家土地管理职能的转变相伴相随。不同社会经济发展阶段下的土地利用规划具有不同的特点。我国自1986年《土地管理法》要求各级人民政府编制土地利用总体规划以来年，先后进行了以服务于社会经济发展的第一轮土地利用规划（1985-2000）和以耕地保护为主的第二轮土地利用规划（1996-2010），形成了指标加分区的模式，总体上体现为以土地评价和供需分析等技术为主的特点。2003年开始试点的新一轮土地利用规划适应社会主义市场经济不断完善的条件下，土地成为参与国家宏观调控的手段、国土资源部成为宏观调控的重要部门的形势，从节约和集约用地、严格保护耕地、控制建设用地的方针和实现“五个统筹”的要求出发，开展若干重大问题的政策研究，体现了土地利用规划有传统的技术导向走向公共管理导向。分析公共管理导向的土地利用规划特点和模式，对进一步开展土地利用规划工作具有重要的参考价值。
1 土地利用规划的特点
1.1 公共政策属性
技术导向的土地利用规划通常与计划经济体制相联，更多地以调查、评价为手段，编制土地利用规划方案，为土地利用的计划安排服务。，被赋予公共管理职能的政府部门，更多的需要是具有调控的功能，尤其是在市场经济体制下，通过土地供应的控制、土地用途管制分区的划分以及分区管制规则的制定等方式既服务于社会经济发展，也为社会经济的发展起到调控的作用，因此，更多的体现为协调、激励和控制等功能的政策性。
1.2 空间层次性
脱胎于计划经济体制下的土地利用规划具有决策集中化的特点，不同层次规划的存在大多处于控制和便于执行的考虑，之间少有本质上的差别，难以反映出不同层级政府间利益的范围和矛盾。从公共管理的角度看，不同层级的政府不仅有各自的职能范围，各自的利益，由此决定了规划的重点、内容、作用以及实施的方法都应当有所不同。比如国家和省级规划具有战略性的特点，而市级规划具有指导性的特点，县和乡规划通过土地用途管制区的划分具有实施性的特点。前两层次规划由于宏观性和原则性比较强，不具有完备的可操作性，只有依据规划许可等手段来实施。而地方级规划比较具体，可以建立一套可执行的指标体系，能保证立法和司法的技术要求，更具有约束力。
1.3 综合性
土地是一切社会经济活动的载体。土地管理部门是综合性的管理部门，公共管理导向的土地利用规划担负着比以往更多的综合性功能。这不仅仅是指传统意义上的自然、社会、经济和生态的综合，对部门的综合，多学科的综合，更强调作为政治、经济、环境、社会与土地利用空间相互作用基础上的综合。我国的土地利用规划中，一些社会经济的分析、预测及结论仍然不能有机的结合进规划内容之中。而实际上，土地利用规划是将社会经济和环境发展的内容转化为空间层次的内容，这种转化之所以实现的原因是土地利用关系蕴涵着社会经济和环境关系，土地利用规划通过协调和调节土地使用关系，建立社会经济和环境要素在土地使用上的关系，为社会经济和环境发展提供空间支持。因此，公共管理导向下的土地利用规划的综合性体现在土地利用系统和社会经济和环境系统的相互作用之中。
2 土地利用规划编制的模式
(1) 规划编制的组织模式以政府为主导，部门协调和公众参与并重
技术导向土地利用规划编制模式通常以专家或技术人员为主，通过定性或定量化的技术理性分析建立规划的方案。这种方案通常具有科学合理或技术合理性，运用于政府部门公共管理中未必有效。遵循从科学到技术，从技术到方案，从方案到实施的过程。而公共管理导向的规划则以公共管理的需求为出发点，提出公共管理目标，进而寻找技术上可行、科学上可靠的方案。因此，是以政府为主导的编制模式，同时鉴于规划的综合属性，部门的协调以及公众的参与过程与科学过程和技术过程同样重要，体现政府主导的特点。
(2)规划核心由指标和分区控制为主走向政策制定为主
与土地利用规划的重点由地-地关系向人-人关系转变相一致，规划的内容也表现为以适宜性评价和土地供需预测为主的技术规划，向土地可持续利用评价、政策制定与制度安排并重的趋势。土地的可持续性评价是适宜性评价在时间上的延续，是可持续发展理念在土地利用规划领域的具体应用。考虑到土地利用规划的科学性、可操作性和实施能力同等重要，尤其是实施能力，使得土地利用规划从偏重编制走向更重视实施，而政策制定是最重要的手段。
(3) 规划关键由协调土地用途的冲突为主走向与协调利益相关者冲突为主
土地利用规划涉及地-地、人-地和人-人三种关系。人-地关系是规划的最初阶段所面临的问题，土地的供给大于需求，规划主要考虑人的需求；随着人地矛盾的出现和加剧，地-地关系成为土地利用规划的核心，规划主要是调整土地利用结构和布局为主；当土地利用结构和布局具有相对的稳定性时，人-人关系即利益相关者在土地利用中的关系就成为规划的核心。公共管理导向的土地利用规划重点由协调土地用途冲突为主走向协调利益相关者的冲突为主。
(4) 规划内容由强调规划方案到规划方案与方案实施工具并重
在当前的社会主义市场经济条件下，未来的土地利用是有一系列不确定性的轨迹决定的不确定的情景。规划的任务在于寻找这些轨迹并选择满足人们需求的土地利用变化轨迹，通过调控措施是选择的轨迹得以实现。不同的轨迹代表不同的方案，方案的实施是与不同的调控措施对应的。土地利用规划方案是土地用途的空间安排以及一套使它实现的行动建议，用途的空间安排和行动建议或者实施工具一样重要。
3 土地利用规划管理的模式
(1) 规划过程由重视编制走向编制与监测评价并重
新公共管理主义体现为绩效和产出为价值取向的特点。据此，体现规划效果的实施、监测和评价更为重要。规划的实施表现为行政、经济、技术和法律等手段的综合运用；规划的监测指采用一定的监测手段比如调查、遥感等规划规划主要指标的实施情况进行跟踪，是做好规划评价的基础工作。规划的评价是指对比规划实施状况和规划目标，分析规划实施的效果及原因，为规划的修改或修编提供依据。值得指出的是，作为市场经济条件下的指导性规划，规划的目标不可能精确地实现，评价应更多关注实施的程度和趋势。
(2) 规划管理手段由行政为主，走向行政与经济手段并重
技术导向型的规划注重行政原则，而公共管理导向型的规划注重管理方法或工具。在这一背景下，通常的规划管理工具以间接管理为主，直接管理为辅，或者是由传统的“管制型”向“服务型”转变。主要手段包括用途分区管制以及公共财政政策。用途管制分区的成本低，但由于程序繁琐，面临不确定的情况通过法定程序容易改变，行政成本高；公共财政手段成本高，但是以引导规划实施的效果明显。其它一些经济手段或间接手段主要以税收为主。
(3) 协调不同层次规划管理之间的关系
规划管理包括规划的编制管理、审批管理、实施管理和修改/修编管理等各个方面。鉴于不同层次土地管理职能和权限的差异，规划管理的相关内容相互衔接但有所不同。规划的编制、审批和修改/修编管理集中在国家和省级。实施管理贯穿于各层。高层次的规划管理具有原则性和导向性，低层次的规划管理工具具有可操作性和实施性。
4 推动土地利用规划的建议
(1) 加强不同规划的协调，建立统一的空间规划体系
公共管理的职能与行政机构设置有关。从公共组织的角度看，部门职能的不清，容易导致公共部门职责不清。我国的土地利用规划、城市规划和主体功能区划分别由建设部、国土资源部和发展改革委员会负责制定和实施。不同的规划在数据基础、技术标准、规划内容、实施效力等方面仍需要一定的协调。应逐步建立统一的空间规划体系，定位好不同规划尤其是土地利用规划和城市规划的关系，并同时理顺部门关系，为土地利用规划定好位，并使组织合理运行。
(2) 规划编制中加强土地利用规划中政策过程的研究
土地利用规划的编制通常是科学过程、技术过程和政治过程的统一。科学过程代表土地利用变化过程本来规律的探讨，通常是客观的；技术过程是指按照一定的技术标准分析土地利用变化过程的不同轨迹，通常是客观和主观的结合；政治过程是建立在科学和技术过程基础上的不同利益相关者的协调，是重要的决策阶段过程。政策过程的模式通常包括确定问题、建立评估标准、确定可供选择的政策、评估可供选择的政策、列举并选择可供选择的政策以及监控政策结果六个步骤，为规划的编制提供良好借鉴。
(3) 规划管理中加强土地利用规划政策工具的研究
在当前实行的土地利用计划管理、建设项目用地预审等以行政手段为主的规划工具基础上，适应社会主义社会主义市场经济体制的要求，正确处理好规划调控和市场调节的关系，充分发挥经济手段的作用，研究规划管理的间接手段或经济手段。探讨公共投资对土地利用的引导作用，加强财政政策、税收政策等与土地政策的协调研究。
(4) 重视土地利用规划的立法
依法编制和实施空间规划，发挥规划的法律效力是发达国家发展空间规划的共同经验。依法行政是社会主义市场经济体制下公共管理的要求，为维护土地利用规划的权威性，提高土地利用规划的效力，开展土地利用规划的立法工作仍然十分重要。从编制《土地利用规划条例》入手，协调好与相关的《城市规划法》等相关法律的关系，使土地利用规划逐步走上法制化的轨道。
