15年后，中国有多少人口？按照官方的统计口径，2020年人口高峰应该不超过15亿。而按照现在各地的城市规划相加，预测15年之后，中国的城市人口将达到30亿！
与人口统计如出一辙，占用耕地的需求也是如此。按照各地各业发展的建设用地需求相加，就是全国一亩耕地不留，也远远满足不了需求。
这是天方夜谭吗？不是，这恰恰是我们面临的现实。
各地各业大发展，局部之和远大于整体
地方发展经济，对土地的需求热度不减。有专家尖锐地指出，分税制的财政制度很好，调动了地方的积极性。但是，现在发展地方经济主要采取两条路：一是招商引资，一是以地生财。没有大项目就发展不起来。大家互相竞争，靠的就是土地优惠。因为低价征地和高价出让中间有很大的赢利空间，这已经成为地方的“第二财政”。如今征地多的地方，经济就发展，财政就富裕。征地越多越好，这就是地方上不断扩大建设用地，积极“跑部进京”要用地指标的根本原因。
各部门的发展规划大大超过了土地利用规划能够供给的用地指标。有专家指出，“十一五”规划出台后，各部委以及相关部门纷纷从本行业的角度出台了相关规划，如果把这些规划汇总起来，用地需求惊人。虽然不能说他们提出的用地需求量没有依据，但确实不现实。当前国家规划的高速公路总体上已经超过了美国，如果加上省级高速公路，可能比美国加上德国的还要多。由此提出的交通用地需求，最多只能满足一半。农业部门提出未来需要20亿亩以上耕地，目前不能满足。林业部门提出要40多亿亩林地，无论怎样也不足以容纳这么多。
城市规划也在迅速膨胀。专家指出，按照现在统计的城市规划预测相加，15年后中国的城市人口将达30亿，如果按照这个数字来计算，各地用地的要求无论如何没法满足。
建设贪大。很多地方搞建设打的口号都是多少年不落后，比如城市规划要50年不落后，学校则必须要有大操场、足球场、篮球场、灯光球场和图书馆等，如果不达标教育部不验收……
对目前的现状，有专家很有感触地说，中国经济发展的成功之处，在于中央政府调动了地区发展的积极性；而中国经济最大的难点，则在于中央如何对地方过高的积极性进行调控。没完没了的宏观调控，可以说是中国的一大特色。
耕地保护的责任在省级政府
无庸讳言，从中央到地方，保护耕地的意识呈逐渐弱化的态势。“为什么大家不重视粮食安全？是因为当前粮食还是安全的，还有些积蓄，不至于今天吃了明天没有，因而没有紧迫感，也没有长远的忧患意识。”正如中科院院士陆大道所说，“特别是沿海地区的领导，都认为粮食安全不是问题，有GDP可以买嘛，现在不是某一个省的领导认识不到粮食问题的重要性，几乎所有都是。”
值得庆幸的是，与地方比起来，中央领导对耕地保护的认识始终是清醒的，态度是坚决的。“在土地问题上，我们绝不能犯不可改正的历史性错误，遗祸子孙后代。”
耕地保护18亿亩，这个压力不仅在中央政府、国土资源部，更主要在地方政府。部政策法规司的同志说，反复看了《土地管理法》，明确写耕地总量动态平衡的责任是在省（区、市），没有说在国务院，更不是一个部门。法律里面明确规定，要各省（区、市）保证行政区内的耕地总量不减少。所以，这就有个中央政府和地方政府的责任如何划清的问题。不是国土资源部煞费苦心地要保18亿亩耕地，而是地方政府本身就有这个责任。法律上明确规定耕地保护是第一位的，要采取世界上最严格的耕地保护制度。
当前，重要的问题是中央跟地方责权的划分，需要深入研究。国务院发展研究中心研究员林家彬认为，土地管理中的很多问题都出在中央与地方政府之间责权划分不清。说土地是国家所有，具体的所有权怎么体现，哪一级政府都觉得有权来行使，哪一个部门都觉得有权行使，但是在收益、处分等一些权利、利益分配上相当模糊。这就导致中央三令五申，出台越来越严格的管理措施，但是地方政府可以想各种各样的办法，钻漏洞，打“擦边球”，甚至阳奉阴违。这样的倾向普遍存在。
“所以光靠中央政府出台政策，总是让中央和地方博弈是不行的。要同时赋予地方政府相应的责任和权力，激励地方管好土地、用好土地。
要想办法从机制、体制上解决问题。”林家彬说。
变计划供给为政策引导，传统规划思路需要反思
我们常说规划好似“切蛋糕”。但蛋糕小，伸手要的人太多，该怎么办？
传统的土地供给方式难以为继。“如果还是供需平衡的思路，各地要GDP，要城市化，就给他土地，这样的话，永远是计划式的供给，永远也不够。能不能换一个角度考虑，做成一个政策引导性的规划？”陆大道的发言给了大家新的启发。
他认为，如果是政策性规划就要分析各个地区、各个省（区、市）的实际情况，包括各省（区、市）目前的土地供需动态，还有多大潜力，未来城市化发展的前景如何等，来确定土地供给的价格、机制和程序。通过各个地区提出不同的政策，使用地“门槛”高起来，土地利用合理起来。当然，各个地区的土地利用“门槛”是不同的，这需要调查研究。
陆大道说，我们一直以来存在一个误区，认为吸引外国资本进入中国，靠的是土地。其实，它主要靠的是市场和廉价劳动力，而不是土地，土地在其中占的份额很小。但是这个误区却成为很多地方官员向中央要地的重要支撑点。
“为什么不能规定，如果是城镇综合占地，达到人均70平方米，达到日本东京的水平，就不批地了，不允许再继续扩张了？应该采用这些指标来控制地方官员。不要害怕这样做地方就发展不了，很多地方都有低效利用的城市空间，能够开辟新的发展道路。”
土地利用规划的方法论需要反思。俞孔坚认为，传统的方法论应该有所调整。以前做规划采用的是垂直切块的模式，就是这块土地适合干什么，我们就规划做什么，因此变成拼盘似的、分类式的规划。但是土地的效益绝对不是量的问题，土地是一个系统。比如说河流网络，如果有一个完整的保护网络，效益就非常高；如果分块切割的话，效益就发挥不出来。农田也是这样。
“因此我们需要思考的是，如何制定一个控制的网络，而不是一个区域。这个网络可能只占全国土地的10%。但是这10%一旦控制了，就像控制了人的血脉、经络一样。采用这样的规划方法，可节约大量的土地。”
土地的价值观需要反思。俞孔坚说：“以前我们把土地利用作为唯一的价值衡量标准，规划的出发点也是土地利用，认为土地是资源，是拿来用的。其实不然。土地是承载人类一切活动的整体，其整体的价值远远大于切割后的价值。”因此要从以条块分割为导向的利用模式，转向实现土地综合利用的整体功能。
对于土地的功能也要重新认识。“比如同一块地，既可以是耕地，也可以视为绿地，是有多重功能的。”城市周边的水稻田并不仅是生产粮食，对生态保护的作用也是很大的。“今后在规划中可能要研究考虑土地的多重功能，以解决高度尖锐的人地矛盾。”胡存智提出。
来源：《中国国土资源报》 毕小曼 田春华 2007.5.19
