这轮土地利用规划修编面临的难处很多，一方面是规划体系不健全，另一方面是资源紧张，“一米五的布要做一米八的衣服”。
即便这样，专家们认为，一定要坚持做下去，因为“有规划和没有规划大不一样。有了这个规划就可以对土地利用和建设有一个理性的总体指导，使得发展尽可能做到比较科学、理性，更加健康。”
三个问题必须正视
有人指出，当前规划体系缺位是一个重要问题。我国规划体系应该是两大类：一类是国民经济和社会发展规划。它涉及空间，但不以空间为主。另一类是以国土规划打头的空间规划。问题是当前在国土规划缺位的基础上，城市规划、土地利用规划等各类与国土利用有关的规划并行，要求土地利用规划承担起指导960万平方公里的国土利用和生态建设的职能，无疑是难的。
“还有一个需要考虑的问题是，土地利用规划与发改委正在抓的主体功能区的规划，两者应该是怎样的关系。”杜平研究员提出，“四大主体功能区国家已经定下来了。这个主体功能区的体系一旦建立起来，对土地政策的配套要求也是明确的。这样我们原来制定土地规划的一些依据就要发生变化，包括权重。”
这就带来了第三个问题，同样关系到空间和区域问题。土地利用总体规划，与现在发改委正在抓的主体功能区的规划，还有以前推进的国土规划工作，三者是怎样的关系？林家彬说：“主体功能区的规划出来之后，国土规划就不再提了，也有很多人认为可以把国土规划替代了。但是我想，恐怕主体功能区的内涵离国土规划覆盖的广度要差很多，并不能替代国土规划的内容。现在大家都在考虑，土地利用规划修编面临的很多协调工作，需要在什么样的平台上去做。我主张对国土资源部、发改委、建设部三个部门的规划工作进行整合，推进国土资源空间规划工作。”
“关于经济发展与土地利用之间的关系，其他国家在调整经济发展和土地利用关系的时候，都面临这个矛盾。荷兰、韩国、英国都有这方面的经验和教训。这些国家在快速发展的开始阶段是土地利用规划服从于经济发展，后来都出现了土地利用失控的问题，最后解决的方案是用空间规划来协调土地利用的关系。但我国现在空间规划是缺位的，中央想把这种职能土地利用规划承担起来。它能不能完全担得起？”有专家说。
统筹协调需要平台
有专家说，规划的实质就是统筹协调。而当前土地利用规划修编过程中面临的统筹协调，涉及上下层级的协调和左右之间的协调。
“中国最大的特点就是区域差异大，站在不同的视角来观察问题，往往会得出不同的结论。比如说以省为单元观察问题，可能是这个结论，如果再细化，以县级为单元，又可能得出那样的结论。我们必须按照我国现有的五个层级的土地规划体系，考虑把什么地方作为切入点来观察才能达到统筹协调。” 林坚指出。
部门之间的协调更加复杂。“当前正是条块分割的小决策，导致了土地利用效率和服务能力的低下。各个部门都在条块分割有限的土地资源。比如说，建设部门管一块，水利部门管一块，林业部门管一块，土地的综合效益发挥不出来。”俞孔坚认为。
“各部门的协调缺乏一个综合的统一的平台，要由一个部门来解决这些问题是有相当难度的。” 中国环境科学研究院研究员高吉喜认为，现在各部门的规划很多，相互交叉，不管换什么名称，落到最后就是土地的问题。因此，“各部门应该统一起来，形成强有力的、权威性、系统性的规划。”
北京大学教授蔡运龙认为，土地利用规划管理的职能部门是国土资源部，但涉及的部门很多，各种规划、各部门之间如何协调，现在很多地方不清楚。“比如说城市规划与土地规划究竟谁服从谁？有的城市规划的框架已经定下来了，土地规划怎样做？要做一个统筹的规划，各个部门的目标都要考虑。”
与战略性规划的要求相适应，土地利用规划地位要进一步提高。“这是必须要做的，温总理要求我们做一个战略性的规划，而要达到一个战略性规划的要求，土地利用规划的地位是必须提高的。因为需要解决的问题很多，林业部门有林业规划，环保部门有生态保护规划，如果我们没有站在更高的层面，就协调不了，控制不了。”
“我们现在的实际情况是，土地利用规划是全覆盖的，和其他部门，如水利、交通等部门的规划还不一样，土地规划与所有其他的规划都要协调，这就涉及各部门所有的规划和土地利用规划的衔接问题。如果不衔接，这个规划是不可能做好的。但是这样的一个规划，如果仅靠国土一个部门去协调，大家都平起平坐，我认为可能性不大，要从国家高层进行协调才可能把事情做好。不然，不管做多少工作，别人一句‘法律规定’，你就开展不下去了。”有专家提出。
俞孔坚提出，现在诸多涉及土地利用的规划，能否整合成为一个统一管理的综合的规划呢？当前体制下，相关部门虽然难以整合在一起，但是可以通过法律来整合。
共担责任保护耕地
18亿亩耕地到底能不能保得住，怎么保住，不算账就说不清楚。
严金明说，耕地无非就是减少或增加。减少的主要是这几块：一是建设占用，一是生态退耕，一是农业结构调整，还有一个就是灾毁。增加的时候，无非是开发整理和复垦。实际上，往年生态退耕和农业结构调整是最大的一块，其次才是建设占用。因此，保住18亿亩耕地，各部门都要共同承担责任。
按照法律规定，建设占用耕地要“占一补一”。这一点做到了，耕地总量不会因为建设占用而减少。而灾毁是老天爷的事，农业结构调整主要是价值规律在起作用。在这两者面前，规划似乎没有太多的主导权。但是作为近年来耕地减少主要因素的生态退耕，引起了专家们的关注。
郑振源说：“从1996年到2005年，生态退耕平均一年退1100多万亩，占了耕地减少的60%。根据调查，西部坡度大于15度以上需要退耕的土地是9700多万亩，1996到2005年已经退了近1亿亩，应该说该退的都退完了，在新的规划期间不应该再有了。但是我们下乡去看，陡坡耕地还是不少，原因在哪里？已经退的1亿亩里面有的是基本农田，有的是好地，把不该退的退了，该退的没有退下来。”
专家指出，既然耕地减少的两个大头，一个是生态退耕，一个是农业结构调整，在规划编制的时候，就要把这几个数清清楚楚地摆出来，包括开发整理补充耕地能到什么程度，建设用地大概是什么水平。在这个前提下，生态退耕该是多少由国家领导人来定。就像居家过日子一样，这么点钱，买酱油还是买醋由家长定。
虽然我国适宜开垦的后备土地资源已经不多，但在资金充裕的条件下，土地整理工作，应该为落实18亿亩耕地目标作贡献。部土地整理中心的同志说，今后在土地开发整理过程中要更多地考虑到耕地的质量和等级，通过把低等级的耕地整理成高等级的，提高耕地资源的整体质量和生产能力。全国农用地分等定级工作，大多数省（区、市）的数据已经出来，能够为下一步规划修编工作提供依据。”
建设用地增加在地区分布上有一个相对集中的趋势。林坚举例说，从1996到2004年各地的用地增长情况看，有一个非常明显的特征，区域的集中。用地增长的高密度地区排在前100位的占国土面积是1.3%，但是建设用地的增长量却占到了40%。“因此，如果能够把握住了这些重点地区，有助于解决全局性的问题。”
摸清家底弄准基数
土地资源是有限的，这是大家都有的一个最基本的认识。但是，有限的资源究竟是多少，却是一个困扰人的，谁都说不清楚的问题。
林家彬提出，在土地问题上，国土资源部应该把账算得很细、很权威。尽可能把各方面的因素都考虑进来，拿出有说服力的数字。
数据不真实，做规划的时候就完全是空对空。这轮规划修编能否建立在一个科学的基础上，是所有专家都关心的问题。
林坚介绍：“有的研究单位提出来，中国可供人居住的国土面积占19%，扣除政策保护因素，不超过10%，其实谁都想知道底线。但是综观所有的研究，在这个方面还没有得出让人信服的结论。规划既然是个公共政策，最起码的数字是令人信服的。这样才能做下一步工作。”
部信息中心的同志指出，基数直接决定了我们的规划做在怎样的现状基础上，18亿亩耕地到底能不能保住，保多少也要靠基数。现在很多地方的数是虚报的，可能还有很多的黑地，基数的权威性不够。这轮规划修编一定要补牢这个基础。
“要鼓励各个地方报实数。”严金明说，“我们现在作规划遇到一个很大的问题，就是基数不准。国土资源部也采取了一些措施，作了一些说明。但是现在有两种情况：一是违法用地比较多，实际耕地比原来少了，他不敢报，害怕报了以后会出问题。二是也有地方实际拥有的耕地比报的耕地要多，但是多也不敢拿出来。比如说有的地方，图上是建设用地，但到实地一看，还是耕地。这是他的‘小金库’，用于内部处理。”
部地籍司的同志说，规划是立足现在，筹划未来，但不管怎样都离不开准确数据的铺垫。否则，这个基础就是不牢固的。对全国纲要和省级纲要来说，保住18亿亩耕地，数据很重要。但对县、乡级规划来说，数要与图相结合，光有数是没有用的。具体保护到地块才行。”
正在紧锣密鼓筹备的第二轮全国土地调查，大家都期待着，能够为这轮规划修编提供一个坚实的支撑
