编者按 新一轮土地利用总体规划修编，从2005年7月拉开帷幕以来，一直是社会关注的焦点。
这一轮土地利用总体规划期限是从2006年到2020年，这是我国全面建设小康社会目标的重要阶段，也是各行各业用地矛盾空前尖锐的时期。中央、地方政府，公众对土地规划的期望越来越高，土地利用总体规划修编面临的压力越来越大。
2006年9月6日，国务院第149次常务会议决定，要求从长计议，编制一个历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划。同时，明确提出，在未来一个更长的时期内，18亿亩耕地要保住，耕地保护要更严格，建设用地要更集约。
2007年的春天，温家宝总理在十届全国人大五次会议上庄严宣布，一定要守住18亿亩耕地这条红线。
新的目标确定了，土地利用总体规划修编工作将如何推进？最近，全国土地利用总体规划修编工作委员会连续召开几场务虚会，请专家们共议新思路。
本报记者综合专家们的观点，写成四篇报道。今天发表的是第一篇。
修编土地利用规划的同志对这个时刻记忆犹新。2006年9月6日，国务院第149次常务会议召开。会议审议了全国土地利用总体规划纲要，提出要保住18亿亩耕地，不能后退。
经过长时间的思索，在今年春天到来的时候，国土资源部连续几次务虚会的召开，专家们提出了新见地、新思路。
土地利用规划的声音更响亮了。
18亿亩耕地要守住，是个根本的标志
严守18亿亩耕地红线，是整个土地利用规划的出发点和落脚点，也是规划修编工作的焦点。
18亿亩耕地是一个标志。部规划司司长胡存智说，“保18亿亩耕地不是单纯的指标问题，中央领导说18亿亩不保，17亿亩也守不住。这个道理很深刻。我的理解就像股市的标志性价位一样，要冲破了就连续冲破，要跌破了就连续跌破，这是一个心理价位，或者叫心理防线。全面学习理解温总理的要求，我认为18亿亩耕地要守住，是个根本的标志。这是一个政治态度，也是规划修编的基本态度。”
温总理对18亿亩耕地耿耿于怀，给大家留下了深刻印象，使大家对这个问题的理解逐渐加深。中国人民大学教授严金明说，“记得温总理在记者招待会上，外国记者问他有什么特点，他说他有计算机的脑袋，数据记得特别清楚。这一点给我印象非常深刻。现在温总理在不同的场合多次提到18亿亩，先是写入‘十一五’规划纲要，在今年的政府工作报告中又写了进去。当时我看了以后觉得很奇怪，奇怪什么呢？18亿亩是一个长远的概念，政府工作报告是一年一次。这就说明温总理把这个目标放在非常重要、非常特殊的位置上。给人的感觉，除了要保到2010年之外，2020年、2030年都要这样保下去。”
日益严峻的耕地资源形势，迫切需要全国上下真正树立起危机意识。中国社会科学院研究员陈百明说：“温总理要求我们编制一个历史性、危机性和战略性的规划。我的理解是，要在全国造成这样的氛围，就像《国歌》里唱的那样，中华民族到了最危险的时候。我们现在是否可以说，中国的耕地已经减少到了非常危急的时候了。这样才能唤起全社会的重视。现在大家都还没有危机意识，最多是在会上说说，没有落实到行动上。我们要通过规划修编，真正认识到危机的时刻到来了。”
战略目标有战略意义
“我觉得中央领导是政治家、战略家。”中国农业大学教授张凤荣说，“保住18亿亩耕地，温总理坚定不移。我感觉有矫枉过正的因素在里面。规划是一个目标，也是一种价值倾向。任何规划都是一种价值取向。在现今形势下，中央政府再不提耕地保护，就没有人提了。地方政府的价值取向有很多现实性，老百姓也是。有些地方和部门提的意见是基本农田太多了，保护的面积太大了。他们都不怕失去土地。各级政府都有自己的发展目标，粮食安全这个问题只有中央政府提出来。”
现在全国每年粮食播种面积大概在15亿亩多一些，因此有人认为耕地没有必要保18亿亩那么多。“问题是，一旦耕地低于这个数，就没有任何弹性了，要是不够，就永远不够。中国这么大的国家，这是一种战略。既然是战略，就不能讨价还价。按照我们国家的土地面积来说，应该不会出现饿死人的现象，但是历史上就出现过饿死人的现象，死了几千万人。从这个角度来说，耕地保护战略也有它的现实意义和历史意义。”胡存智指出。
守住18亿亩耕地红线，涉及“三大安全”。首先是保证粮食安全。这些年耕地一直在减，而人口却在增加，十几亿人口的吃饭问题始终存在隐患，直到现在中国仍然存在“谁来养活中国人”的问题。按照《中国粮食问题》白皮书提出的，要实现95%或90%的粮食自给率的目标，现有耕地再也不能这样减下去了。
还有经济安全问题。在我国快速工业化、城市化发展进程中，各地各业都在大发展甚至是跨越式发展，建设摊子越铺越大，工业用地越来越多，城市规模膨胀。土地，既是一切经济生产活动的基本要素，也是生产单位获得银行信贷的重要筹码。在当前各地发展热情高涨、固定资产投资规模屡屡降不下来的情况下，要保持健康平稳运行的经济发展大局，必须从根子上管住土地。
保护耕地也是为了政治安全。目前我国大多数人口还是农民。对几亿农民来说，耕地就是他们的保险。现阶段他们进不了城，城市也没法提供那么多的就业岗位，只能从事农业，只能以种地为生。不难想象，一旦土地没有了，上亿农民变成“三无”人员，将会造成怎样的社会问题。
在“三大安全”的基础上，有人又补充了“三个保护”。一是保护生态屏障。耕地也是生态屏障。我们要构建国土生态屏障，耕地是不可或缺的部分。二是保护耕地也就是保护建设用地的后备资源。无论你承认不承认，相当数量的耕地一定是建设用地的后备资源。保护好后备资源，要从耕地保护的角度找到更充足的支撑。三是从珍惜资源的角度讲也要保护耕地。珍稀的就要保护，就像保护野生动物一样，不用讲什么道理。
最严峻的时期也是最有利的时期
这一轮规划修编面临的难度是最大的。专家分析说，这轮修编面临这样一些背景。从2006年到2020年，这轮规划期是实现我国全面建设小康社会目标的重要阶段，我国综合实力将达到中等发达国家水平，GDP翻两番，工业化和城市化基本实现。人口在这个阶段基本达到了最高峰，同时整个国家的经济转型、产业结构调整在这个时期大体完成。因此，这也是各地各业用地量最大、用地矛盾最尖锐的时期。而2020年以后，人口基本上稳定住了，用地矛盾进入相对缓和的时期，土地利用的空间布局将进入一个完善和调整的阶段。
虽然形势严峻，但现在也面临有利时机，有许多便利之处。国务院西部开发办杜平研究员认为，首先是耕地保护总规模确定了。中央有这么大的决心，守住18亿亩耕地红线，总量定下来就好办了，大家就在这个目标上统一思想，原来许多复杂的事情，现在要服从这个大指标。
指导思想更加明确。党中央、国务院都定下来了，管住总量，严控增量，盘活存量，控制建设用地。这样规划修编就有方向了，按照这四方面的要求进行。不用像过去那样，今天这个思路，明天那个想法，举棋不定。
土地管理的机制更加健全。国务院31号文件出台后，土地管理政策作了重大调整。明确了省政府耕地保护的责任，注重运用经济杠杆调节利益关系，新型土地管理制度初具雏形，土地督察制度也已建立并开始运行。这一整套土地管理新机制的建立，既增强了地方的责任和权利，也加强了中央的监管，使规划从制定到实施之间，差距和矛盾减小了。
规划修编的另一个便利条件是土地规划的地位越来越高。地方各级政府对编制规划都非常重视，各部门对这个规划也很重视，跟10年前第一次做规划时完全不一样了。但大家认为，重视是好事，但也带来了问题。为什么这么重视，因为地方政府对规划寄予了太多的希望，都希望多占地、少保护。越是比较重视的地方，越是想把基本农田搞小些、建设用地多划点。
“严峻的挑战与空前的机遇同在。”北京大学教授俞孔坚的话，道出了大家的心声。他说，现在既面临五千年未有的民族生存的大挑战，同时也有千年一遇重整山河的时机。如果抓住这个时机，重整山河，可以再造秀美山川。
