日期：2006-10-30 记者 田春华
10月12日，雾都重庆正在召开一个规模并不算大的会议，然而会议内容却牵动着许多人的心。
这是在国务院第149次常务会议作出暂缓批准《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》之后，国土资源部组织召开的第一个全国规划处长会议。会议主题是传达和学习国务院第149次常务会议精神，部署推进规划修编下一阶段工作。
有人将这次会议称为新一轮土地利用总体规划修编的转折点。特殊的使命赋予了这次会议特殊的意义。
将认识统一到国务院的要求上来
可以说，许多人是怀着急切的心情赶来参加这次会议的。自从国务院第149次常务会议未能通过《全国土地利用总体规划纲要》的消息传开之后，地方的同志听到了种种传言。国务院的精神是什么？要求是什么？人们急于了解；下一步怎么办？规划修编工作如何继续推进？人们迫切追问。
会议首先传达了国务院常务会议对新一轮土地利用总体规划修编的指示精神，就是“从长计议、加强研究、继续推进，编制历史性、危机性、战略性土地利用总体规划”。
我国人多地少，土地资源严重不足，当前又面临工业化、城市化加快，人口继续增长的压力，发展不可能不用地，但吃饭问题必须靠自己解决。因此土地利用总体规划应该是一个对历史负责，对子孙后代负责的规划，必须走资源节约型道路。这不仅关系到可持续发展，而且关系国家和民族生存根本大计。
这些年来，耕地一直在减少，人口却在增加，建设摊子越铺越大，工业用地越来越多，城市建设恶性膨胀……十几亿人口的吃饭问题始终存在隐患。因此，18亿亩耕地保护面积要坚决守住，基本农田“红线”不能动，建设用地规模要压缩，城市建设用地以内涵挖潜为主……一系列指示精神凸显出一个词——危机意识。
如果说，某些同志在最初获知《纲要》未能通过的时候表现为“茫然”和“震惊”的话，此时在听完国务院常务会议精神之后，心头的使命感和责任感油然而生。
什么叫历史性、危机性、战略性的规划？归根到底，一要严格，二要科学。“严格”主要有三点：一是严格保护耕地，这是这一轮规划修编的前提；二是严格控制建设用地，这是这一轮规划修编的重点；三要节约集约用地，这是新一轮规划修编的核心。而“科学”则首先是符合国情、省情、市情，而且这个秩序应该是先符合国情、然后是省情、再到市情。
座谈会上，大家一致认为，国务院领导高屋建瓴，从全局出发，作出了对历史负责的决策。本着对当代经济社会发展、对子孙后代极端负责的态度，立足当前，着眼未来，从可持续发展的战略高度，分析判断了我国耕地保护面临的严峻形势，明确提出了进一步严格保护耕地、节约集约用地的目标任务，充分体现了全面落实科学发展观的坚定决心，体现了对土地规划和管理工作的根本要求，体现了对国土资源管理工作的极大支持；提出编制历史性、危机性、战略性的土地利用总体规划，是在新阶段新形势下对土地利用规划修编的总要求，具有重大而深远的意义，将有力推进土地规划乃至整个国土资源管理工作。
与会的代表们，不仅是这轮规划修编的主要组织者，也是政策的把握者。他们在深受鼓舞的同时，切切实实掂量出了身上沉重的压力和责任。党中央、国务院如此重视新一轮土地规划修编工作，对这一轮规划修编的期望如此之高，是大家事先没有想到的。与国务院的要求相比，大家先前在认识上确实还有相当差距，下一步还有许多工作要做，已经完成的工作也要进一步深入和完善。
压力也能转化为动力。虽然国务院常务会充分肯定了国土资源部为规划修编所做的大量工作，但《全国纲要》未能顺利通过审议，有一个人身上肩负的压力可想而知，他就是全国土地利用总体规划修编工作委员会主任、部规划司司长胡存智。然而，他的一番理解却耐人寻味。胡存智认为，《全国纲要》暂缓批复，虽然他身为规划司司长对个人而言，不是什么值得庆贺的事，但却可以理解为一个利好消息，预示着土地利用规划工作将向着更好的方向发展。因为：第一，这标志着土地利用规划将更长期地受到重视；第二，将更容易在全社会对保护耕地形成共识，更利于促进各行各业进一步压缩用地规模；第三，这样就给了大家更为充分的时间和机会，更有利于形成一个历史性的、危机性的、科学的规划。
《全国纲要》未能通过，对各地的触动很大，但对继续做好规划修编工作的确是有利的。因为这不单是对参与规划编制的人员来说，进一步统一了思想，提高了认识。更重要的是，通过这个契机，国务院各部门、各省（区、市）的领导也进一步加深了对土地国情的认识，增强了危机意识、忧患意识和责任意识，并将更加重视、关注和理解规划修编，为今后大量的协调衔接工作奠定了坚实的基础。
事实上，就在国务院常务会议之后，已经有不少部门主动提出核减用地规模，与国土资源部门一起加强研究，从节约集约用地上找出路。
18亿亩耕地一定要保住
18亿亩耕地要坚决保住，基本农田不能动，建设用地规模要压缩——毫无疑问，按照国务院的要求，继续推进的规划修编将更加严格地保护耕地，更加严格地控制建设用地。
而我们又处于一个工业化、城镇化高速发展的时期，用地量很大。看起来这似乎是个难解的结。怎么解开这个结，到底有没有好的办法，既能保障发展，又能合理用地？这是在座的规划处长们共同面临的问题。
可以说，不摆脱原有粗放的经济增长方式和土地利用模式，就解决不了当前的矛盾和问题。与此同时，规划思维需要更新。要由过去的单向思维转向多向思维，比如说过去说到发展经济就想到要用地，说到用地就想到要外延扩张，这就是单向思维。讨论中，部规划司副司长董祚继提出的几个“转变”给了与会者很大启迪。
一是把过去“分蛋糕”的规划，变成先“做大蛋糕，再分蛋糕”。先把蛋糕做大，再分就合理多了。他认为，所谓公共政策，按照原来的理解，就是有效分配公共利益，政策考虑比较多的是怎样合理分配，能够让每个人都比较满意。但由于资源有限，所以怎么分也不能让每个人满意。因此，现在权威的看法是，把重点转向有效增进公共利益，然后再合理分配，即由“分蛋糕”转成“做大蛋糕，再分蛋糕”。当然，这里所指的“做大蛋糕”，不是要扩大建设用地规模，而是指尽量通过多途径多渠道满足需求，包括最大限度地利用现有土地，有效利用地上和地下空间等。
二是由注重总量到注重结构。如果用地总量控制住了，我们发展又需要用地，应怎么办呢？其实仔细分析还是有出路的。看看各地，即使最紧张的地方也有闲置的土地，也有不合理的用地。如果把这些土地盘活了，科学摆布了，就可以解决大问题。因此，今后大家要把眼睛放在用地结构的调整上，而不是总量的增长上。
三是由重视预测到重视评价。有人说，中国的规划没法做，因为规划指标都是上级定的，我们能做的就是把它分下去。但恰恰在这种规划体系里面，就有规划人员发挥用武之地的地方。因为在这种框架下，谁能把“供需矛盾”这个难题破解得更好，谁就更高明一些。而且这样一来，评价就显得更为重要了。指标定了，摆在什么地方、怎么摆，能够最大限度地发挥土地的效益，这就是评价。
四是由注重有形的分配到注重无形的分配。“有形”是指在空间上有形的规划，“无形”则是指在制度设计上，怎么建立一系列合理的机制，促进规划目标的实现。今后在规划修编工作中应该是有形和无形并重。这是这一轮规划修编需要创新的地方。
还有就是由编制规划到编制规划与实施规划并重。在编制规划的时候就要考虑规划管理，要把将来规划管理当中可能遇到的问题，在编制规划的时候就找到解决的办法。
最后，要由矛盾思维向和谐思维转变。因为规划充满了矛盾，这里面有很多内容，并不一定非要谁胜谁输，一个存在另一个就不能存在，而是能够共存的，能够实现双赢或者多赢的。我们能否在其中找到一些出路，让它们由矛盾走向和谐？比如说把基本农田作为城市的绿色隔离区，可以同时发挥基本农田的农地与生态双重功能，既保护了耕地又保护了环境，这就是妥善处理耕地保护和生态建设的一种方式。又比如城乡对立，过去我们考虑农村的时候往往与城市割裂，而实际上如果在这两者之间能够找到一个好的联系方式，也是可以相互促进的。
做实基础 继续推进
认真学习、深刻领会国务院第149次常务会议精神实质，传达国务院领导的指示，是为了把大家的思想统一到中央精神上来，统一到切实转变土地利用方式和管理方式、加强土地内涵挖潜和节约集约用地上来。
思想统一了，下一步工作如何推进？在具体工作上怎么安排？是与会代表们最为关心的问题。
实际上，国务院已经对下一阶段的规划修编工作作出了明确的部署，就是在继续加强规划研究的同时，进一步弄清现行规划实施情况，摸清规划修编基础数据。
对现行规划实施情况进行全面客观的评价，是做好规划修编和改进规划管理工作的重要前提。只有真正弄清底数，准确掌握规划修编基础数据，才能编制一个科学、合理的规划。
这次会议对下一阶段的工作作了具体的部署。胡存智介绍，按照国务院的要求，针对修编工作中存在的问题，在进一步统一思想的基础上，《全国纲要》修编将重点做好以下两方面的工作：一是在认真做好“四查清、四对照”工作的基础上，结合土地利用变更调查和第二次农业普查，继续深入开展现行全国规划纲要和地方各级土地利用总体规划实施评估，并将评估结果报告国务院；二是会同国务院有关部门，对耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地等重要用地指标进一步深入研究论证并报经国务院同意后，再修改完善《全国纲要》。
按照上述要求和总体部署，各地的土地规划修编工作要着重抓好以下五个方面的工作：
一是严格核定规划修编基础数据。各地要在“四查清、四对照”工作的基础上，进一步加大工作力度，从严核定规划修编的各项基础数据。重点要查实耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总量等关键数据，要把握总量，分析流量，更要细分结构，在此基础上分析数量、结构变化的原因，为科学预测、统筹安排规划期间土地利用提供基础支撑。
胡存智指出，前一阶段基础数据的核定工作，总量不是太准，流量不够清晰，结构分不出来，的确需要进一步深化。下一步要把握几点：一、数据的核定要实事求是，但要在保护耕地的前提下实事求是，而不是“实事求是”地放弃耕地保护。二、凡是更新数和变更数不一致的，必须按要求一笔一笔核定。凡是多出来的建设用地，都要检查是否实现了占补平衡。没有实现的，都要制定相应的补报措施；都要检查是否违法，说不清来源的，只能按违法用地处理。没有进行违法处理、补缴新增建设用地有偿使用费的，都将在今后的年度计划指标中逐年扣除。一句话，国土资源部门不会为违法用地和乱占乱用土地买单。
二是做实现行规划实施评价。会议强调，各地一定要在现有工作基础上，继续做好做实现行规划实施评价，在全面把握土地利用变化情况的基础上，与规划目标一一详细对照，系统总结规划实施取得的成效和经验，客观分析规划编制和实施工作中存在的问题和原因，有针对性地提出改进规划编制和实施工作的对策和建议。这项工作要把握几点：成绩要说好，问题要说到位，建议要明确。
三是深化省级规划修编前期工作。去年7月以来各地积极开展的省级规划修编前期工作，已经取得了成效。对于各地上报的前期工作成果，土地规划修编委也已进行了初步的审查。下一步，各地还要按照国务院第149号常务会议要求和初步审查意见，在严格核定规划修编基础数据、做实现行土地规划实施评价的基础上，继续深化对土地利用重大问题的研究，完善规划修编前期工作成果。在此基础上，各地可以按照上报的《全国纲要》的要求，以目前的土地利用控制指标为参照，适时开展省级规划大纲的编制工作。但应当明确，大纲的编制必须从严从紧，统筹安排，以免反复。
四是分解落实“十一五”规划目标。考虑到现行规划的耕地保有量、基本农田保护面积等主要指标已被突破，为做好新的《全国纲要》出台之前土地管理和耕地保护责任目标的考核工作，国土资源部将会同国家发改委尽快将国民经济和社会发展“十一五”规划确定的18亿亩耕地保有量目标及相关指标分解到各省（区、市），报国务院批准后下达，作为“十一五”期间考核省级政府主要负责人土地管理和耕地保护责任目标的依据。待国务院正式批准下达后，各地应当按照要求，切实做好分解下达工作，为省域内耕地目标考核工作提供依据。
五是稳步推进市、县规划修编试点。会议指出，通过近两年的试点，各试点单位在完善规划体系、规划定位、规划内容、规划程序以及改进规划方法等方面进行了积极有益的探索，取得了明显成效。但在这个关键时期，土地规划修编试点仍然要坚持走在前面，做出表率，在深入总结已有经验成果的同时，要进一步寻找差距，加紧完善。总之，要提高认识，大胆创新。
两天的会议，让大家打消了疑虑，认清了形势，明确了重点。不少与会代表反映，下一阶段的五项工作安排具体实在，既解决了当前工作中迫切需要面对的问题，也为进一步推进土地规划修编工作指明了方向。
