国家“十一五”规划纲要中首次提出推进形成主体功能区，按照区域的主体功能定位来调整完善分类政策和绩效评价，规范空间开发秩序，形成合理的空间开发结构。主体功能区划是一项开拓性工作，国际上没有现成的理论和方法体系照搬，也不同于国内已有的各种区划和规划。开展我国主体功能区划分及其分类政策制定工作，不仅具有重要的理论价值，而且具有重大的现实意义。
为何要推进主体功能区划
——缓解我国区域性资源环境约束日益加剧的必然选择。我国总体上看是一个资源并不富集、而且空间分布非常不平衡的国家，由于人口数量的快速增加，再加上粗放式的经济增长方式，使得我国资源环境承载能力面临日益严峻的挑战。
从土地资源看，2005年，我国耕地面积为18.31亿亩，人均1.4亩，不足世界平均水平的40%，约相当于美国的1/8、印度的1/2。与1996年相比，不到10年之间，耕地净减少1.21亿亩；仅2005年一年，全国耕地净减少542.4万亩（《2005年中国国土资源公报》）。特别是东部沿海发达地区，面临日益突出的土地资源短缺问题。
从水资源看，2005年，全国水资源总量27430亿立方米，占全球水资源的6%；人均水资源2098立方米，仅为世界平均水平的27%，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。华北、西北的缺水状况日益加剧，不得不靠长距离的南水北调解决供水问题；全国600多座城市中，400多座存在不同程度缺水状况，100多座面临严重的缺水问题。
从生态环境状况看，2005年全国水土流失面积356万平方公里，占国土总面积的37.1%；全国因水土流失每年流失土壤50亿吨（《2005年中国环境状况公报》）。2004年，全国荒漠化土地总面积为263.62万平方公里，占国土总面积的27.46%（《2005中国荒漠化和沙化状况公报》）。
同时，渤海和“三河三湖”区域的水污染、西南地区的酸雨、部分大中城市的大气污染和固体废物排放等问题日益危害人类生存环境。正是基于这样一个严峻的现实，“十一五”规划提出按照资源环境承载能力、现有开发强度和未来发展潜力划分四类主体功能区，赋予不同区域不同的分工定位，实施不同的发展战略、思路和模式，切实缓解日益尖锐的资源环境矛盾冲突，这是现阶段根据我国资源环境禀赋和承载能力做出的必然选择。
——适度打破行政区划分割、加强国土空间管理的重大创新。我国长期以来计划经济体制下以行政区经济为主导，省、市、县等各级政府按照行政辖区进行空间开发和产业布局，形成自成一体、相对独立的产业和经济体系。这种以行政辖区为基本单元的空间开发模式和结构，在计划经济时期出于集中和调动资源的考虑，有其一定的合理性和必要性。
改革开放以来，随着全球经济一体化进程的日益加快以及我国社会主义市场经济体制的不断建立，行政区经济带来的问题和弊端越来越突出。一是地区相互间各自为战、重复建设，带来严重的恶性竞争和无序开发，制约区域协调发展和比较优势发挥。二是不少地区不顾自身实际情况和比较优势，争相上马一些高消耗、高污染、资源加工型的“两高一资”性生产加工项目，造成严重的资源破坏和环境污染问题。三是地区间变相设置各种贸易壁垒和要素流动障碍，市场封锁现象仍然存在，影响区域经济一体化进程的推进。
“十一五”时期开展主体功能区划工作，正是统筹考虑各区域的资源环境承载能力、开发强度和发展潜力，把国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类主体功能区，在区域发展和布局中承担不同的分工定位，并配套实施差别化的区域政策和绩效考核标准，这无疑将有利于逐步打破行政区划分割、改善政府空间开发管理的方式和机制。这不同于以往的政府条块分割管理模式，是市场经济条件下政府职能转变在区域管理方面的探索和体现，是对于国土空间开发体制和机制方面的一项重大创新。
——统筹区域发展、落实科学发展观的客观要求。改革开放以来，我国经济总量保持快速增长，GDP由1978年的3624.1亿元增至2006年的209407亿元，已经位居世界第四。但是，这种快速的经济增长很大程度上是以高消耗、高排放、高污染、低效益为代价的，是一种粗放式和掠夺式经济增长，很难长期维持下去。
目前，中国单位GDP能耗是美国的4.3倍、德国和法国的7.7倍、日本的11.5倍；单位GDP水耗是美国的10倍，日本的24倍。各地方由于受利益驱动和追求政绩的影响，不顾自身的资源环境承载能力以及在全国经济格局中的分工定位，竞相制定不切实际的发展目标，不仅导致地方发展过程中的无序开发和恶性竞争，而且引发地区差距扩大、资源破坏和环境污染等突出问题。
十六大提出统筹区域发展、落实科学发展观，就是要求坚持区域协调发展的基本原则，更加注重不同地区间公共服务的均等化，不断缩小区域之间基本生活水平的差距。既要注重经济增长的速度和规模，更要重视经济增长的质量和效益，促进经济增长方式从粗放式、外延型向集约式、内涵型转变。开展主体功能区划正是考虑不同地区的资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，实行不同的发展速度、目标、模式和政策，切实缓解各地区的盲目攀比和发展冲动，从而促进统筹区域发展和科学发展观的落实和实现。
——全面建设小康社会、构建和谐社会的战略保障。十六大明确提出全面建设小康社会的宏伟目标，力争经过本世纪头20年的努力奋斗，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。十六届六中全会进一步提出，构建社会主义和谐社会是全面落实科学发展观，从中国特色社会主义事业总体布局和全面建设小康社会全局出发提出的重大战略任务，并将城乡、区域发展差距扩大的趋势逐步扭转、资源利用效率显著提高、生态环境明显好转等与国土空间开发密切相关的内容列为目标和任务，同时把落实区域发展总体战略、促进区域协调发展作为构建社会主义和谐社会的重要手段。
我国开展主体功能区划并制定差别化的分类政策，就是从国土空间开发理念和模式上进行重大调整和创新，改变目前空间开发秩序混乱和空间开发结构不合理的状况，促进区域经济的分工合作和优势互补，增强经济社会全面协调和可持续发展的能力，为全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会奠定坚实的基础。主体功能区划的推进和实现，是一个长期的过程，将伴随我国全面建设小康社会的整个进程，对于保障我国现代化建设和和谐社会建设具有重要的战略意义。
正确理解我国主体功能区划相关范畴的内涵特征
科学认识主体功能区的基本内涵。
国家“十一五”规划纲要明确提出“根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区。”并进一步对四类主体功能区界定为“优化开发区域是指国土开发密度已经较高、资源环境承载能力开始减弱的区域。重点开发区域是指资源环境承载能力较强、经济和人口集聚条件较好的区域。限制开发区域是指资源环境承载能力较弱、大规模集聚经济和人口条件不够好并关系到全国或较大区域范围生态安全的区域。禁止开发区域是指依法设立的各类自然保护区域。”
主体功能区的基本内涵可以从以下几个方面理解：
——主体功能区是根据区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等，对区域发展理念、方向和模式加以确定的类型区，突出区域发展的总体要求。
——主体功能区不同于一般功能区，如工业区、农业区、商业区等，也不同于一些特殊功能区，如自然保护区、防洪泄洪区、各类开发区等，是超越一般功能和特殊功能基础之上的功能定位，但又不排斥一般功能和特殊功能的存在和发挥。
——主体功能区可以从不同空间尺度进行划分，既可以有以市、县为基本单元的主体功能区，也可以有以乡、镇为基本单元的主体功能区，取决于空间管理的要求和能力。
——主体功能区的类型、边界和范围在较长时期内应保持稳定，但可以随着区域发展基础、资源环境承载能力以及在不同层次区域中的战略地位等因素发生变化而调整。现阶段允许一些地方根据自身实际情况对于主体功能区类型划分做一些不同的探索。
——主体功能区中的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发的“开发”主要是指大规模工业化和城镇化人类活动。优化开发是指在加快经济社会发展的同时，更加注重经济增长的方式、质量和效益，实现又好又快的发展。重点开发并不是指所有方面都要重点开发，而是指重点开发那些维护区域主体功能的开发活动。限制开发是指为了维护区域生态功能而进行的保护性开发，对开发的内容、方式和强度进行约束。禁止开发也不是指禁止所有的开发活动，而是指禁止那些与区域主体功能定位不符合的开发活动。
全面把握主体功能区划的基本特征。
我国比较常见的区划类型有行政区划、自然区划和经济区划。行政区划是指按照省、市、县、乡镇等不同层级政府管辖行政区域进行的空间单元划分；自然区划是指依托地形、地貌、降水、植被、流域等自然要素进行的空间单元划分；经济区划是指依据产业、人口、城镇、交通等经济要素进行的空间单元划分。主体功能区划不同于单一的行政区划、自然区划或者经济区划，根据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，统筹考虑未来我国人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，将国土空间划分为不同类型的空间单元。主体功能区通过主体功能区划得以形成和落实，主体功能区划依靠主体功能区来支撑和体现。
主体功能区划是一个包含划分原则、标准、层级、单元、方案等多方面内容的理论和方法体系，主要具有以下几个方面的特征：
——基础性特征。主体功能区划是基于国土空间的资源禀赋、环境容量、现有开发强度、未来发展潜力等因素对于国土空间开发的分工定位和布局，是宏观层面制定国民经济和社会发展战略和规划的基础，也是微观层面进行项目布局、城镇建设和人口分布的基础。
——综合性特征。主体功能区划既要考虑资源环境承载能力等自然要素，又要考虑现有开发密度、发展潜力等经济要素，同时还要考虑已有的行政辖区的存在，是对于自然、经济、社会、文化等因素的综合考虑。
——战略性特征。主体功能区划事关国土空间的长远发展布局，区域的主体功能定位在长时期内应保持稳定，因而是一个一经确定就会长期发挥作用的战略性方案。
稳步推进主体功能区规划的开展制定。
主体功能区规划是开展和推进主体功能区划工作的阶段性实施方案，也是推进形成主体功能区的必要和重要手段。主体功能区划工作进展过程中，通过主体功能区规划来不断推进和支撑主体功能区的划分和形成；主体功能区划方案确定后的实施过程中，还要通过主体功能区规划来维护和调整主体功能区的功能。2006年10月公布的《国务院办公厅关于开展全国主体功能区划规划编制工作的通知》（国办发[2006]85号）文件中指出，编制全国主体功能区规划是“十一五”规划中的一项新举措，涉及各地区自然条件、资源环境状况和经济社会发展水平，涉及全国人口分布、国土利用和城镇化格局，涉及国家区域协调发展布局，并进一步明确目前主体功能区规划编制工作的主要任务是提出全国主体功能区划基本思路，制定编制全国主体功能区规划的指导意见，编制完成《全国主体功能区规划（草案）》。
主体功能区规划是制定和实施主体功能区划方案的重要文本和依据，具有以下基本特征：
——明确的时限性和阶段性。主体功能区规划一般具有明确的有效期限，并相应明确分阶段的目标、任务和工作重点。而且，主体功能区规划完成后，还要具体制定四类主体功能区各自的发展规划。
——显著的针对性和可行性。主体功能区划很大程度上是一种战略性空间布局安排，比较注重科学、理论和理念方面的支撑。而主体功能区规划则是对于国土空间的阶段性和目标性布局安排，更加强调技术方法、数据获取、实施主体、部门管理等具有针对性和可操作性方面的因素。
——较强的指导性和约束性。主体功能区规划制定后需要报送国务院及政府有关部门审定通过，同时尽快制定有关法律法规有效保障规划的持续稳定实施，并对土地利用规划、城市总体规划以及其他各类专项规划的制定和实施发挥较强的指导性和约束性作用。
（注：此文为国家发改委宏观经济研究院2006年度重点课题“我国主体功能区划分及其分类政策研究”部分观点）
作者单位：国家发改委宏观经济研究院国土地区所
