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发布时间： 2005-05-31
一次看似低调的学术会议，将成为中国破解国土开发和建设布局无序乃至失控、城市产业布局混乱、多种资源国内供给短缺等问题的先奏。2005年4月下旬，由中国科学院地理科学与资源研究所和国土资源部相关单位参与的新一轮全国国土规划前期研究召开了专家咨询会，标志新一轮全国国土规划前期研究工作正式启动。
尽管会议进行得很低调，但对于这样一个事关中国可持续发展走向的命题，专家们兴趣盎然。与会的专家们认为，改革开放以来的二十多年，我国取得了持续高速经济增长和大规模城市化的辉煌成就，但也是我国国土变化最为剧烈的时期，国土开发和建设布局出现无序乃至失控，许多高速增长的地区特别是大城市地区，产业和城市布局混乱，社会和经济发展与资源、生态、环境之间的矛盾和冲突表现非常严重，重大自然灾害引发的损失越来越严重，在编制全国“十一五”规划时，编制全国国土规划和重点地区的区域规划时不我待。
“这充分表明我国持续多年的以国民经济与社会发展计划、城市规划和土地利用规划构建的规（计）划体系正面临社会经济发展实践的挑战，迫切需要进行国土和区域规划。”新一轮全国国土规划前期研究专家咨询组组长、中国科学院地理科学与资源研究所陆大道院士如此告诉《?t望新闻周刊》。
现有规划体系难符“龙头”地位
国土规划和区域规划对于当前中国经济和社会发展具有战略意义和紧迫性。政府正在着手进行的缩小城乡差距、调整产业结构、整顿各级开发区，以及对中央与地方对经济社会事务管理权限的调整，国土规划与区域规划是重要措施之一。
对经济发展与资源、生态、环境之间愈演愈烈的激烈冲突，陆大道在接受记者专访时，进行了具体阐述：由于追求经济的高速和超高速增长而忽视可持续发展的要求，许多地区的自然资源过度开发利用，生态和环境状况严重恶化，水土资源、生态环境不堪负荷；少数发达地区，已经没有了二三类水质的水体，只有四类水；地区间产业和基础设施的重复建设，特别是大型基础设施没有跨区域的联合开发和共同使用，造成了巨大的浪费和不合理布局；开发区建设过多；城市化速度过快，规划跟不上，管理跟不上，乱占土地，空间失控，一些中小城镇以及大城市郊区，由于缺乏引导，城不像城、乡不像乡，缺乏完备的道路、给排水系统，基础设施供应不足，发展潜力不能得到充分发挥。同时由于摊子铺得太大，土地等国有资产大量流失；一些行政区域不管具备不具备条件都要求实现工业化和ＧＤＰ翻番，更加剧了部分地区发展与水土资源的尖锐矛盾；某些产业发展势头过猛，超出所在地区的资源支撑能力，如江苏、河北省的钢铁生产规模就过大。在未来20年左右的时间内，我国经济总量将增加2倍～3倍，人口和产业将进一步集聚，陆大道担心，一些地区的此类矛盾将更加激化。
从发达的市场经济国家经验看，政府一般不干预地区的产业发展，但相当重视全国性的和地区性的区域规划工作。陆大道认为，对我国这样一个地域辽阔但人均资源严重不足的国家，更需要科学协调地利用有限的空间和资源。但是长期以来，我国的规划体系并不健全，只强调国民经济和社会的发展规划，以国土开发和生产力布局为主要内容的国土和区域规划还是空白；重行业规划、轻区域规划。实践表明，就一个项目论一个项目的做法，往往忽略了具体项目与所在区域发展总体目标是否吻合、忽略了具体项目与建设环境和综合配套功能的协调问题，也是导致项目在布局选址方面决策失误的主要原因之一。
陆大道认为，随着经济全球化进程的不断深入，不仅外商投资注重区域投资环境的评价、把区域与城市发展战略前景作为项目选址的重要依据；而且，现代经济管理的思想也深刻地影响到我国的企业家，他们也越来越关心在企业发展战略中纳入产品的区域开发战略的内容，这样，客观上也要求政府能够提供出国土开发和区域建设前景的基本蓝图，作为企业决策、以及引导企业决策的指导性文件。
对于时常出现的规划“打架”现象，陆大道说，也正是由于规划体系不健全、缺乏全国国土规划和重点地区的区域规划。以当前在我国发挥重要作用的国民经济与社会发展计划、城市规划、土地利用规划为例，他认为三者在规划目标、内容等方面缺乏协调，造成了许多不必要的问题。如，国民经济与社会发展计划对国家整体开发部署、或某个区域和城市的长远发展战略不明确，导致城市规划和土地利用规划因宏观论证基础不扎实，而在城市性质与规模的确定、土地需求预测和利用结构转变规划等方面，出现根本性的失误；土地利用规划与城市规划不衔接，城市规划中土地扩展方向是土地利用规划中基本农田保护区的问题已成为普遍现象。三个规划为了弥补自身的不足，都在不断完善各自的规划体系，规划功能之间相互交叉和大面积重复，带来了规划资源的极大浪费和规划结果的矛盾冲突。一些地区部门规划互不协调，一些跨行政区域范围不同的地区在资源利用、环境保护、基础设施建设及管理方面的利益和权限矛盾重重，迫切需要整合规划。
迄今为止，尽管中国每一个城市都有自身的完整规划，但陆大道认为国土规划、区域规划的理论与实践却仍处于初级阶段，以至于各地政府在制订规划的时候往往仅就一隅，不筹全局。20世纪90年代以来，在我国国民经济与社会发展计划中，区域经济布局的内容越来越受到重视。特别是西部开发和振兴东北老工业基地战略的提出，强化了区域布局在我国国民经济与社会发展计划中的分量，但同时也暴露出由于缺乏对未来国土开发总体战略和地区发展合理格局的科学表述，长远目标依然含糊不清的问题。
新一轮国土规划研究先行
新一轮全国国土规划前期研究课题副组长、国土资源部规划司的潘书坤处长告诉记者，我国在上世纪80年代也进行过国土规划，但全国性的国土规划纲要并未上报到国务院审批，自1998年国土规划职能划入国土资源部，先后进行了一系列的试点。天津、深圳是第一批国土规划试点城市，辽宁、新疆、广东等也开展了省级国土规划的试点。一些重点区域的规划现也已经启动。2004年底，国家发改委已经着手组织对长三角、京津冀等重点区域的规划。
潘书坤认为，开展国土规划工作，既是解决我国国土开发利用、治理保护和社会经济发展重大问题的实践工作，又是市场经济机制下适应现代化国家管制和治理需要的重要举措。国土规划的制订和实施有利于政府职能的转变，也有利于明确、规范和协调不同部门的职能。结合“十一五”规划制定开展国土规划工作，对于整合我国规划资源、完善规划体系，对于全面实现小康社会的建设目标、加快现代化进程，都具有重要而深远的意义。
对此次新一轮全国国土规划前期工作，陆大道介绍，主要由中国科学院地理科学与资源研究所先行研究，在资源环境与社会经济数据平台的支持下，利用资源环境数据库和ＧＩＳ等新技术手段进行国土规划工作，通过诊断分析国土开发、利用、保护和整治的现状，分析未来20年我国社会经济发展的总体趋势及其所形成的国土空间格局的可能情景，针对全国国土规划需要解决的若干重大问题进行科学分析，提出编制国土规划纲要的基本框架，对未来20年中国国土开发治理保护，人口、产业的布局有一个总体的框架和论证说明。此项研究计划到今年底完成，报送国务院相关部门。
为适应不断变化的社会经济发展格局，陆大道介绍，新一轮国土规划工作，研究与制定方案的过程中，将体现以下思路与理念：处理好市场机制下国土演变规律与必要的政府干预及治理措施之间的关系，充分体现市场与政府管制间的互补作用，将国土规划构筑在合理可行的国土管制及治理模式基础之上；充分理解经济全球化对我国国土开发及其空间格局演化的影响，围绕继续提高综合国力和国际竞争力来构建国土开发的基本框架；充分重视海洋国土的战略意义和作用，为加快海洋国土开发创造经济的、政治的、制度的和社会的空间；突出全国国土规划工作的特点，重点抓好带有全局性、整体性和跨区域性的重大问题；规划方案要具有可操作性，在必要的国家投资的基础上，要能够有效地引导公共政策的制定和投资的流向，来解决各种类型的国土开发问题。规划方案还要有时序性，应本着“量力而行、循序渐进”的原则逐步解决国土开发中面临的各种问题。
国土规划面临三重困境
对于正在蹒跚起步阶段的国土规划和区域规划而言，还面临着重重考验。
陆大道认为，首先是法规的缺失。目前我国的国土规划和区域规划缺乏法律体系支持和可操作性较强的实施办法。我国目前没有国土规划的专门法规，在《中华人民共和国城市规划法》（1989年）、《中华人民共和国土地管理法》（1999年）中并没有提到“国土规划”，这样就必然导致国土规划在编制与实施过程中没有法律保障，编制出来，将很难协调其与国民经济发展计划、城镇体系规划、城市总体规划、土地利用总体之间的关系。规划专家指出，目前除城市规划法外，国土规划工作依据的实体法和程序法，基本上是有关环境保护管理部门和资源管理部门发布的行政法规的规章，效力层次较低。当前的区域规划，也面临因为处于政策调控的水平，大部分由非规范性文件规定，缺乏较高权威的问题。
其次是行政机制欠顺畅。国土规划的主管部门是国土资源部，但国土规划涉及的很多重要内容，如人力资源、水资源、森林资源、能源资源、产业布局等却由其他职能部门管辖，国土资源部虽然拥有编制国土规划的职能，但是并非“宏观调控部门”，国土资源部、国家发改委、建设部都担负着区域空间规划的职能，职能设置交叉不清、管理体制不顺，影响着国土规划的顺利开展。
第三，还应明确保障国土规划和区域规划实施的财政、税收和金融手段。政府应通过合理使用可调控资源，通过对不同地区合理的财政与税收安排、土地和水资源分配、生态环境规制、基础设施和社会设施建设等，有效地推进区域合理发展与社会经济活动的合理布局，这也是避免政府计划工作在市场机制形成过程中逐步“空心化”、将计划工作落到实处的重要落脚点。
资料:
国土规划的名称和含义
目前不同的国家和学者对国土规划的名称和含义的界定有不同的理解。美国和德国称区域规划（ｒｅｇｉｏｎａｌｐｌａｎｎｉｎｇ），法国称国土规划（ｔｅｒｒｉｔｅｒａｌｐｌａｎｎｉｎｇ），而在《21世纪议程》中称综合规划（ｉｎｔｅｇｒａｔｅｄｐｌａｎｎｉｎｇ）。从内容而言，国土规划在不同国家有所不同。如美国由于是市场机制在经济发展中占有较重要的地位，规划更多地体现房地产、能源、就业、投资、教育等内容，日本和韩国的国土规划更强调空间发展方向和功能区域的划分与控制。尽管国土规划各国不一，但总的目标是一致的，即：通过国土规划的实施，引导资源合理开发和利用，促进区域经济、社会和环境的可持续发展。国土规划是一种国家或地区高层次、战略性、综合性的地域空间规划，是对国土开发利用、治理保护进行宏观调控的重要基础和手段之一。其目标在于通过资源的合理利用、人口和经济活动的合理空间配置以及重大生态和环境问题的整治，解决国土开发利用、治理保护和社会经济发展中的重大矛盾和问题，促进国家整体以及区域间的协调发展。
