土地利用总体规划作为统筹土地管理和城乡各类、各业用地的纲领性文件，是调控经济社会发展的重要手段，是实施土地用途管制的重要依据。就规划属性而言，土地利用总体规划是一项复杂性、综合性强的决策，其实施也有一个较长的时间过程。由于人们预见未来事物发展的能力有限，时间越长，对事物未来的判断就可能越不准确；同时，随着时间的推移，最初的规划决策的背景、目标都可能发生了变化，为了适应经济社会环境的新形势、新要求，可能需要对原有的规划目标、措施进行调整完善。因此，依照一定的方法和程序，对某一时期、范围内的土地利用规划实施情况进行客观评价与分析，总结成效经验、明晰问题原因、提出政策建议，既是一个科学、完整规划过程的必备环节，更是规划制度化管理的重要内容。
规划评估是一个国家规划制度成熟的标志。纵观发达国家的规划、计划或政策，在实施过程中，大多含有监控和评价的内容。近些年，国内的各类、各业规划，包括国民经济和社会发展规划都开展了针对不同时期、不同目的的规划评估研究和评估实践。作为一个发展中的综合性规划，土地利用总体规划已在国家的规划体系中占有重要地位。但是重规划编制、轻规划实施、忽视规划评价的现象是现行土地利用规划中存在的一个问题。这在很大程度上影响了土地利用规划应有作用的充分发挥。因此，在新一轮土地利用总体规划修编前期工作中，有组织、有要求地开展规划实施评价不仅是保障规划顺利实施的客观需要，也是完善现有规划制度，规范规划程序，提高规划科学性、有效性和规划决策水平的必然要求。
一、 实施评价的目的和任务
国土资发133号文中明确指出：开展规划实施评价，是为了全面分析规划实施效果，促进有关地方落实规划目标、任务和各项措施，同时通过总结正反两方面的经验，提出改进规划工作的对策建议，作为编制规划和加强规划实施管理的基础和依据。国办发32号文中再次强调规划实施评价工作的重要性，明确指出“做好现行规划实施评价工作是新一轮土地利用总体规划修编的基础与前提，是规划修编前期工作的重要内容”。上述要求是开展规划实施评价最重要的工作依据，也点明了此项工作对新一轮规划规划修编深远意义所在。
（一）主要目的
1、检查现行规划实施情况。
规划实施评价主要开展以下两方面的规划实施检查工作。一是围绕既定规划方案而展开的实施进度调查和原因分析，重点就规划目标以及实现目标的措施落实情况进行调查，评价目标的实现程度，分析措施的执行效果，指出存在的问题，明确规划对于经济社会发展的适应程度；二是要开展规划的实施影响评价，即除了针对规划本身的之外，评价规划实施对外界带来的正面和负面效果，特别是对社会经济环境产生的作用、效益和长远影响。
2、促进规划的有效实施。
土地利用规划的生命力在于实施。开展规划实施评价，一方面就规划目标和措施实施情况进行监督检查，对规划实施的实际进程是否达到要求做出判断，分析促进或阻碍进程的影响因素；另一方面，检查规划编制及实施主体职能履行情况，发现其应当落实的规划任务哪些已经完成，哪些未能落实，哪些落实不力，从而督促政府和相关部门采取针对性的措施，或是调整规划方案，或是解决规划以外的利益冲突，或是解决规划自身缺陷，切实落实规划中的目标和措施，从根本上提高规划的权威性和有效性。
3、为规划修编和规划调整提供决策依据。
土地利用规划是为了满足经济社会发展要求，在较长时间内（一般为十五年）对土地利用在规模、空间、布局安排上做出的前瞻性决策。由于人们掌握的决策信息往往有限，即使最科学、最透彻的分析论证也不能保证规划预见和实际发展状况不发生偏差。同时，规划实施期间，经济社会环境条件发生变化，极有可能与当初规划编制时的判断不相一致。只有通过规划实施评价的结果，才能研究提出哪些规划目标和内容应随环境的变化进行调整，哪些政策和措施需要加强完善；才能做出科学、准确的判断，明确规划是否需要调整或者修编，突出解决重点，提出有关修编和调整的依据和建议。
4、改进规划编制和规划实施管理。
规划实施评价的根本目的在于改进规划。我国的土地利用总体规划发展历史不长，是一个新生事物，在规划理念、规划体系、规划内容方法、规划程序制度等方面还亟需改革、健全与完善。规划实施评价，就是以规划实践为平台，本着继承、完善与更新的思想，在总结经验基础上，提出改进规划编制和实施管理的相关建议和措施。以评价促改进，以评价促发展，创新规划实施的保障方法和手段，推动规划制度环境的良性发展。
（二）主要任务
1、调查、分析土地利用和经济社会的发展变化情况。
首先，调查行政区域内各类用地现状，摸清规划实施期间土地利用变化情况，得到开展分析、评价研究的土地利用基础资料。其次，在上述调查和收集相关社会经济环境方面资料的基础上，要分析规划实施期间各类土地在规模、结构、布局上的变化及影响原因。在分析土地利用变化时，应避免就土地分析土地，应重点分析社会经济发展变化对土地的影响、明确与土地利用活动的关系，以及发展趋势对土地利用的要求。
2、评价现行规划的目标和任务的实现程度。
规划目标是土地利用规划的灵魂，规划任务围绕目标而开展并完成。实际上,规划实施评价最主要的一个任务是做目标评价，重点就规划目标的实现程度进行评估。
考虑我国国情和土地利用总体规划的特点，评价一是要分析规划目标、主要用地指标（耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等）的实现程度，重点建设项目用地保障情况，土地利用结构和布局的调整情况等；二是要评价规划实施产生的社会、经济、生态效益，土地利用率和土地集约利用程度等，分析判断规划目标与社会经济发展规划目标在实现程度上是否一致。
3、评价现行规划实施措施的落实情况。
土地利用总体规划属于战略性、政策性规划，目标和措施为其两个最基本的要素。如果说目标是规划的灵魂，措施就是规划的主体，围绕目标的实现而组织(图1)。
图1 规划实施评价鱼骨框架图
首先，要在分析规划目标和任务完成情况的基础上，评价各项措施实施的效果，指出措施履行主体职责的完成情况，分析措施本身以及措施实施中的新情况和存在问题，将实际的工作成果与规划确定目标的契合度进行对比。其次，由于规划中的许多内容是对政府部门提出的要求，也是由政府部门来组织实施，如耕地保护、土地开发整理项目的实施等。因此，评价不仅针对国土资源管理部门的规划实施措施落实情况，还应评价其他部门相关措施的执行效果，追究措施未能落实的原因，对既定规划目标有效性和现势性进行分析和判断。
4、评价规划产生的社会影响。
土地利用总体规划是一项量大面广的社会实践活动，与各种利益关系密切相关。政府及有关部门为了提高规划管理的科学性，需要根据评价结果改进规划，以适应经济社会发展的目标和政策；公众需要了解土地这种公共资源的使用效果，以及在资源分配过程涉及切身利益的真实情况，二者构成了社会对规划实施评价的基本需求。评价规划产生的社会影响应集中在规划目标和政策措施是否体现了当时历史背景下的各利益主体的福利最大化原则，规划内容是否充分体现了社会经济的发展观和广大群众的共同意愿，公众对规划的认知和了解程度等方面。
5、结合社会经济发展需要，明确是否需要进行规划修编并说明理由。
定期修编是规划适应社会经济发展需要的一种内在要求。通过规划实施评价，认真总结经验和教训，深入分析存在问题，判断现行规划是否适应目前的社会经济发展状况，找出解决问题办法，就规划是否需要调整或修编、以及调整或修编将重点解决的问题等做出回答，提出符合发展需要、促进规划实施的行动建议。
6、总结规划实施的成效和不足，提出改进规划编制和实施管理的意见和建议。
规划实施评价是以检测土地利用规划的实施效果、服务规划管理决策为目的。编制规划时，一些预期目标往往具有不确定性；规划实施中，内外部环境也经常发生变化，使得规划目标及措施与实际出现偏离，由此，规划实施中成绩和问题都会客观存在。通过评价，认真总结成效和不足，及时抓住规划执行中的变化因素，针对问题，适时调整规划方针、目标和政策措施，提出具有针对性和可操作性的改进建议，以提高规划编制、实施管理水平，使规划更好地服务于经济社会的健康发展。
图2 土地利用总体规划实施评价技术路线图
（三）评价的基本原则
1、客观性原则
规划实施评价的首要原则是要实事求是。评价必须建立在真实、及时、可靠的数据基础之上；评价应该遵守客观规律，科学、客观反映现实；评价应充分反映已掌握的各个方面的情况，力求全面；评价结论要与论据、论证过程有必然的逻辑关系，避免人为因素的干扰。
2、历史性原则
任何规划都是在特定时间、空间环境下做出的针对未来的决策，因而总有一定的历史局限性。土地利用规划实施评价作为一种事后评价，应该以历史的、动态的眼光来看待问题，充分考虑规划编制时的历史条件和背景。不能按现在的条件、环境或认识苛求前人，也不能因此降低评价的标准。
3、建设性原则
实施评价要对既定的规划做出评判，但评判规划的成效或不足只是手段而不是目的。规划实施评价的根本目的是为了更好地促进规划服务于土地管理和社会经济发展。因此，评价必须坚持建设性原则，即评价的出发点应该要围绕如何改进规划、提高质量，如何促进规划实施，如何使规划切实服务于社会经济发展等核心问题而展开，不能不进行深入分析就简单的把规划问题全部归结为规划指标不足、规划不适应快速经济社会发展上面，要把评价的重点放在提出针对性强的改进规划的对策或建议方面。克服评价工作中片面悲观或片面乐观的两种错误倾向。
4、参与性原则
土地利用规划的实施是一项涉及面很广，牵涉诸多政府部门和社会力量的系统工程。因此，对规划实施进展与影响的评价，应该坚持多部门、多方面参与的原则，坚持民主开放和民主监督。同时通过参与性评价，加强各方对规划目标以及问题的认识，利于各方在规划实施过程中的协调，直接促进规划的实施。
5、成本划算原则
实施评价本身也需要耗费相当的人力、物力、财力。因此，规划实施评价也应遵循“成本划算”的原则，即在评价的方法、内容上，要根据各地区的实际条件有所取舍。评价原则上应尽量做到科学、翔实，尽量采用先进的技术方法手段，但对于一些技术先进但成本太高，或虽有必要、但数据调查成本太大的内容，可以根据实际暂缓评价。
（四）评价的方法
土地利用规划实施评价作为一项综合性评估，采用的评价方法依据不同的评价内容会有所侧重，但更为重要的一点是要以评价方法来贯彻上述的评价原则。一般情况下，评价应坚持定量与定性方法相结合，采用的方法应简单明了，对土地利用规划有较强的适用性和针对性，使得评价结论真实准确。评价工作中要特别注意避免基础资料不全不准；描述内容多，分析评价少；单项评价多，综合评价少；定性评价多，定量评价少等弊端。
下面介绍几种规划实施评价中经常使用的方法，以供选择与参照：
1、对比评价法
也称指标评价法，是选择特定的指标，通过指标实际值与目标值的对比，定量的反映规划实施的进展或规划对社会经济环境的影响。
一般来说，关于进展方面的评价指标比较好选定，因为大多数规划在制定时会明确提出预期的指标及其目标值。通过目标值与实际值的比较，就可以明确了解规划实施的进展程度。应注意的是，与规划内容相对应，指标一般都是有层次的，有的指标对应于目标，其对比值反映的是目标的实现程度，而另一些指标对应于措施，反映的是具体措施实施的效果。在采用指标对比评价法时，必须对每个指标的指示意义有清晰的认识，谨防指标粗放式的罗列和堆积。
2、多指标综合评估法
此种方法是就多种因素对规划发生的影响进行总体上的评估。由于有关规划实施影响方面的评价指标相对来说选取较为困难，特别是规划实施的大部分内容往往并不是直接独立发生作用，而要通过其他活动或行为间接发生影响。因此，用指标对比法来开展影响评价，技术上存在把规划实施影响从其他社会经济活动的影响中剥离出来的难题。
多指标综合评估法的基本思路是，把规划实施可能产生影响的各方面指标组成一个集合。这个集合中每单个指标的变化不能说明问题；但如果集合中大部分指标系统性朝着某个方向发生变化，则根据大数定理，说明是规划实施带来的影响。可见，多指标集合评价法不是一种精确评价，只能相对地反映规划实施影响的方向与程度，是一种模糊评价。但规划实施评价的目的是为了行动决策，并不要求对这一影响进行精确量化。该方法可以满足实际需要，同时成本相对较低，不失为一种可取的方法。
3、因素评价法
指在明确规划目标与措施关系的前提下，开展的因果分析方法。通过分析检验规划目标与措施的对应关系、目标未能实现的原因，分析影响规划实施的各种因素，找出规划实施进展快慢的原因。
4、空间分析法
土地利用规划包含大量空间决策，空间分析是规划实施评价的一个重要内容。空间分析法严格意义上是建立在空间位置基础上的方法统称，其范围非常广泛，既有基于空间位置的简单相邻分析，也有基于网络较为复杂的流量分析，更有基于地形和地基条件等复杂的立体分析。因此，土地利用规划实施评价中，空间分析法的选择，将视具体需要而定。对于目标层次的效果评价，可以采用多指标空间评价法（SMCE），其实质是基于空间单元上的指标评价，以分析规划实施中土地利用在数量布局结构的空间变化和发展趋势为主。
5、参与式评估
为定性分析方法，指有关部门和公众参与规划实施评价的各种方法。规划实施评价既是一个科学过程，也是一个政治过程和民意过程，就需要依靠参与式评估来完成。在规划实施评价的许多方面，都不同形式地要用到这种方法，如一般的专家咨询、座谈和问卷调查等，较多用于对规划目标的回顾和时效性评价。
二、规划实施评价的主要内容
在总结借鉴国内外规划评价经验的基础上，初步确定规划实施评价的有关内容应侧重在规划进展评价和规划实施影响评价两个层面。
结合国办发32号文的新形势、新要求，从完善前期规划实施评价内容、提高评价工作的可行性和有效性的角度出发，规划实施评价的主要内容包括以下几个方面。
（一）在调查研究的基础上，分析土地利用变化及其与社会经济发展的关系
1、围绕“四查清、四对照”，做好规划实施期间土地利用变化情况的调查评价。
规划实施期间各类土地利用数据的准确、现势状况是评价工作的最重要的前提条件，建立在虚假、缺失数据源上的评估分析最终会导致规划失败。“四查清、四对照”工作，即查清规划期内新增建设用地总量，与国民经济和社会发展规划确定的发展目标相对照；查清闲置土地和低效用地数量，与规划确定的节约用地挖潜目标对照检查；查清耕地和基本农田保有量，与规划保护目标对照检查；查清违法用地数量和处理情况，与违法用地的处理要求对照检查，是规划实施评价的重点任务，是严格核定土地利用基期数据的基础，也是有序推进规划修编的关键环节。在评价工作中，各地要结合实际，根据部的统一部署和要求，深入开展调查研究，获取依法、合规的第一手评价资料。
其中，“四查清”工作，应与规划修编前期的基础调查、资料收集结合，充分利用国土资源大调查、土地利用变更调查、全国城镇存量建设用地专项调查、基本农田保护检查、园区清理整顿、土地执法检查等已有成果，全面查清1997－2004年规划实施期间新增建设用地总量，查清闲置土地和低效用地数量，查清耕地和基本农田保有量，查清违法用地数量和处理情况。在省级行政区域范围内，还可根据需要就重点地区、重点行业开展有关的用地状况调查。
其中“四对照”工作的应在内容二三部分结合目标和措施评价进行。
2、收集与土地相关的社会经济发展的基础资料，对土地利用变化和社会经济发展之间的关系进行分析。
由于社会经济因素对土地利用变化、规划的编制与实施具有极为重要的直接影响和间接影响，因此，在分析土地利用规模、结构和布局变化时，要充分考虑区域内外人口发展、国家发展战略、产业与区域政策等对土地利用活动的作用，分析他们之间的关系，以及变化趋势对规划实施已经产生的和即将产生的影响，通过分析来明确社会经济发展对土地利用的要求。只有弄清楚土地利用与社会经济发展各个因素之间的关系（案例1），分析造成各类用地变化的原因，才能够更好的结合社会经济发展状况对于规划实施情况进行客观评价，提出有针对性的建议。
案例1：土地利用变化与社会经济发展关系
图3、图4分别是1997－2003年全国固定资产投资与建设用地规模变化，农村人口与农村居民点用地变化关系图。从图3中可以清晰看出固定资产投资增长与建设用地规模增长之间呈现极强的正相关关系，反映了规划实施期间，国家实施扩大内需政策，采取积极财政政策的效果，即固定资产投资的增势强劲，促使建设用地总量不断扩张，两者在时间序列上呈现同步协调上升的态势。
在图4中，显示了随着城镇化进程的加快，农村人口大幅减少，而农村居民点用地规模仍保持一种缓慢上升的态势。为了解释这种与理论相饽（一般在理论意义上，随着城镇化水平的提高，农村人口和农村用地应当同步呈现下降）的现象，通过分析发现了农居用地不降反增的一些深层次影响因素：如农民生活水平的改善后对居住生活环境有了更高的要求；近年来的一些地区宅基地审批管理松懈，农村新建住宅的用地方式较为粗放；全国农村居民点现状人均用地水平居高不下，受各种主客观因素影响，在短时间内难于降到国家标准的规定；由于宅基地和承包土地是农民长期生存和生活保障，虽然大量农民进城，但“双重占地”现象仍普遍存在，而且有逐渐上升的势头，等等。这些正是城镇化水平提高而农村居民点用地未能预期减少，规划实施期间农村居民点用地与农村人口成负相关的原因。
图3固定资产投资与建设用地分析图 图4 农村人口与居民点分析图
数据来源：国土资源统计公报，中国统计年鉴
（二）围绕规划目标，评价规划指标的实现程度，深入分析主要规划指标实现差异的原因，并分析集约和节约用地状况
由于土地利用总体规划属于“目标规划”的范畴，围绕规划目标，评价规划指标的实现程度就成为最重要的评估内容。一般而言，土地利用规划目标反映的是特定历史条件下对土地资源的认识，其确定取决于规划编制时社会经济发展的需求、以及规划期间需要解决的重大土地利用问题。现行规划一些目标，特别是定量化的强制性控制指标，例如耕地保有量、建设占用耕地面积、基本农田等，是依法由国家根据耕地保护的大政方针和各省实际，通过上下级规划层层分解下达的，因此，对于规划指标的评价有着较强的目的和参照。在评价规划目标和任务的实现程度时，应尽量全面、客观、突出地方用地的重点，避免仅分析主要用地指标的数量增减，不深入剖析有关原因；避免片面分析规模，不与主要用地的空间布局和结构变化相结合；避免只分析本级规划目标，不考虑上位和下位规划目标和任务的实现程度；避免只分析土地利用规划的目标和任务，而与社会经济环境等发展目标相脱节；避免只分析指标的执行情况，而不对既定规划目标实施的有效性和可行性进行理性的分析与判断。
1、回顾现行规划的规划目标和任务
主要是根据现行规划的基本方针，回顾总结规划目标和主要规划指标、土地利用结构调整情况，主要包括耕地减少、增加和保有量，建设用地总规模、新增规模以及占用耕地的数量，重大建设项目的规模和布局情况，土地开发、整理、复垦和国土整治重点区域、重点工程的实施情况等。
2、对各项规划控制指标在数量规模的实现程度以及布局结构上的变化进行分析
要认真分析1996年－2004年规划实施期间的土地利用变更数据(或更新数据)的基础上，将规划实施期间用地实际值和既定目标值对比，分析规划主要控制指标的实现程度。
（1）耕地保有量与基本农田
要在查清耕地和基本农田保有量的基础上，与规划既定目标进行比较，重点对耕地（基本农田）减少按照建设占用、农业结构调整、生态退耕、灾毁减少进行分类流量分析，耕地增加按照土地开发、整理、复垦、农业结构调整进行分类的流量分析，明晰用地去向和来源；说明规划实施期间耕地和基本农田面积增减变化情况，现有耕地和基本农田的面积、构成和分布，耕地和基本农田的质量等级、环境状况等；总结指标的执行情况。
（2）建设用地总量、新增量与占用耕地数量
要在查清行政辖区内规划期间新增建设用地的数量、结构、分布的基础上，与规划既定目标进行比较，重点对建设用地总规模净增情况，建设用地内部包括城镇（含园区）、农村居民点、独立工矿、交通、水利等分类用地的净增（减）变化情况，各类建设占用耕地和年均占用情况进行分析；总结指标的执行情况。
（3）土地开发整理复垦
就规划期间土地开发整理复垦总目标，土地开发、整理（主要包括农地整理和建设用地整理）、复垦各分项指标执行情况与规划目标对比分析；明晰土地开发、整理、复垦的潜力用地类型，土地开发、整理、复垦的方向和转为各类用地的数量；总结指标的执行情况。
在分析规划主要控制指标的实现程度时，不仅要注重用地数量，更要注重规模结构、时间空间上的分析，以致能对各项规划控制指标实现程度进行一个综合的判断。
3、主要规划控制指标实现与目标差异原因分析
就主要规划控制指标实现程度的结论出发，从规划实施期间内外部环境变化的角度，客观分析规划指标差异值的原因。就规划而言，正常运行的外部环境是规划实施的重要保障，国家政治经济局势、国内经济形势以及重大自然灾害、重大政治历史事件等突发事件都可能引起规划外部环境的变化，使规划目标及政策与时间发生偏离，对规划实施产生影响。通过对全国《纲要》实施情况的分析，得出初步结论：规划批准实施以来，为了应对国际国内情况的变化，保持国民经济的持续、快速、健康发展，党中央、国务院相继做出了扩大内需、调整经济结构和布局、加强基础设施和生态环境建设、加快城镇化进程、实施西部大开发等一系列重大发展战略和政策，使规划的实施背景也发生重大变化。上述这些发展战略和政策的实施，都直接或间接影响到土地利用，使一些地区土地需求结构和地区分布发生显著变化。反映在主要规划指标上表现为经济增长最快的直辖市和东南沿海省份建设用地需求矛盾日益突出，中西部生态退耕大大超过预期目标。与此同时，规划的内部环境也对实施有着极为重要的影响，这些因素包括规划编制的基础，规划实施的基础，与规划相关的各项国土资源业务管理建设（包括调查、评价、监测、执法、信息化等），规划思路、理论、方法和制度创新，技术人员资金保障，等等，因此，这些与规划实施的效果紧密联系的方面都应作为规划目标和实际出现偏差的分析侧重点。
4、下位规划对上位规划的落实情况分析
从我国目前的五级土地利用总体规划体系来看（图5），规划的实施则是一种由下而上的递归，下级规划的实施效果，将很大程度上决定着上级规划目标的实现程度。对土地利用总体规划进行实施评价，不能把关注点仅限定在本级规划的层面上，对于下级规划的规划实施同样应该进行分析。像在省级规划规划层次上，就要认真分析各地市级规划在各项控制指标上的落实情况，并结合规模数量进行区域上的分析，找出指标执行在区域或地方上出现差异的原因和存在问题，为新一轮规划修编工作中，在省域范围内科学可行的分解指标提供一些参考依据。
图5 我国土地利用总体规划体系
5、从社会、经济和生态效益方面综合评价规划目标的实现状况，分析土地节约、集约利用情况。
（1）要做到规划期内新增建设用地总量与国民经济和社会发展规划确定的发展目标的对照检查。
首先，要对照国民经济和社会发展规划发展目标，深入分析建设用地总量扩大与当地人口增长、经济发展、生产力布局，产业结构调整和区域发展政策，居民生活质量等方面的关系，得出新增建设用地总量是否符合当地国民经济运行和社会发展的要求；其次，要对照产业政策，分析建设用地增量对交通、水利、能源、城市重点基础设施和环境建设等重点急需项目的土地供应保障程度。
例如某地新增建设用地总量已经达到规划预期目标，但同时其它社会经济指标，如人口、城市化水平、GDP等也达到了相关规划的目标，则初步说明规划实施与国民经济和社会发展基本同步；反之，如果建设用地总量指标用完了，而社会经济指标却没有实现而且差距很大，则说明规划编制或规划实施中可能存在问题，应该做以下深入分析，找出差异原因：是规划本身编制目标偏低还是规划执行过程中用地政策实施不力或管理松懈，导致用地过于粗放，还是由于国家重大建设项目临时增加较多，形成新的用地需求。
（2）要做到闲置土地和低效用地数量与规划确定的节约用地挖潜目标的对照检查。
要在分析闲置土地和低效用地数量、类型和分布特点、土地使用效益，产生原因及其影响因素的基础上，通过研究分析建设用地，特别是城镇村用地、工业用地的经济效益、集约水平以及各类用地的集约利用变化趋势，对照国家、行业和地方用地标准和节约集约研究结果，测算规划期间闲置土地和低效用地的现实潜力，来进一步说明现状土地利用方式的集约或粗放情况，规划目标在土地利用效率、土地产出效率上的实现程度，以及今后调整目标时的挖潜方向和重点。
（3）从社会经济环境多方面多角度综合评价规划指标的实现效益。
规划评价要解决的一个重要问题是以什么价值进行判断。在今天，任何规划都必须以可持续发展作为前提。因此，从单方面评判规划指标的落实效果或效益都是片面的。就土地利用规划的综合性、战略性和长远性来讲，更应当从社会经济生态多方面、多角度综合评价规划指标的实现效益。由于从社会、经济、环境方面获取相应的评价指标和确定标准有较大的难度，因此，评价工作可以非量化的分析为主，有关评价指标可以根据当地实际和具体规划内容确定。
首先，在社会效益评价方面，可以围绕规划目标的实施，结合社会发展目标进行定性（非量化）的分析，如人口的合理增长，居民的生活质量、社会资源的合理配置和保护、地域发展机会和居民受教育的平等程度等等。其次，在经济效益方面，一种是可以对照经济发展指标，就有关产业、行业或地区进行经济效益的评估，有关的评价指标包括人均GDP，产业结构的优化程度、人均可支配收入、土地利用率和产出率等等；二是可以就规划实施本身的经济效益进行评估。例如规划的投入和产出的比较分析，以规划实施的成本来检验规划资源使用的合理性和有效性，或是找出有其他实施途径能够用更少的资源达到规划既定目标。第三，在生态环境方面，要明确土地利用规划具有环境的导向性，主要表现在对现状环境对规划的影响，以及规划实施后各类建设对环境的影响。评价的方面包括规划目标实施后对植被、土壤和居民生活环境的影响，规划后的绿化率，对江河、湖泊和地下水水质的影响，自然、人文、生态保护区和各类污染区域的土地用途管制效果等等。
（三）围绕规划措施，评价各项措施执行效果，分析执行中的主要问题、原因和经验
规划实施进展评价要考察的对象不外乎三个方面：规划目标、措施，以及目标与措施之间的关系。具体的说就是如果目标没有实现或实现不充分，就要追查其原因：要么是措施没有落实，要么是措施落实了、但措施在执行效果上没有如预想那样支持目标的实现。因此应对规划编制的措施进行回顾，进行总结归纳，以便进行评价。
1、回顾现行规划的主要措施
各地方应该结合地方规划的实际，总结回顾现行规划的主要措施。主要包括用地预审和审查、年度计划管理、规划审批与调整、相关规划审核与协调、耕地占补、基本农田划定与检查、土地利用和行业用地标准核定、园区治理整合、土地市场和房地产市场整顿、规划实施监督检查与土地违法查处等。
2、规划措施实施情况分析
规划措施实施情况分析应主要考虑以下因素：
（1）规划实施措施制定和规划目标的对应关系；
（2）规划实施措施履行主体的职责范围；
（3）各项规划措施的实施效果，可行性和存在问题；
（4）相关的建设性意见。
现在，一些地方在规划措施实施情况分析中，主要从规划地位不高、规划弹性不足以及规划基数等方面进行了规划实施措施分析，而对于各类规划实施措施回顾总结不够，或者总结的措施和评价的措施不一致，对于违反规划的用地以及规划调整情况说明不够。
因此，要在以下方面继续完善规划措施评价工作，一是应根据“四查清、四对照”的有关要求，在查清行政辖区内各类建设的违法用地数量的基础上，调查城市、工矿、基础设施等新增用地土地违法案件（尤其是重大土地违法案件）宗数、用地总面积及其分布，并与违法用地的处理要求进行对照检查；二是应同时结合措施实施分析，完善规划调整和修改分析，说明有无规划调整和修改以及次数、涉及的面积、原因等情况；三是强化土地用途管制制度实施和影响因素分析；四是开展与土地利用规划相关的各类政策实施情况的分析，在规划实施阶段继续做好与相关规划（专项规划、其他行业规划等）的衔接协调。
（四）规划实施的社会影响评价
土地利用规划是一项复杂性、综合性强的决策，又是一项少数人为大多数人作的利益决策，规划的编制和实施的过程是一个不断协调和平衡社会不同利益关系的过程，最终具有法律效率的规划文件应当成为社会各阶层在谋求自身利益时必须遵守的共同“契约”，这既是以人为本、民主决策规划理念的贯彻，更是让社会和公众了解、认知、遵循、完善、监督规划的需要。
因此，如果一个土地利用规划的目标和实施措施反映了特定历史条件下的主体民意，那么在规划实施评价中，也应该客观判断规划目标、政策是否与社会和公众的需要有所吻合，规划实施对社会产生怎样的影响。如，现行规划编制是否与社会经济发展、人民切身利益、各业建设需求密切相关；通过规划实施，产生的最主要的社会效果，特别是有关土地供应、重要土地资源保护、土地的合理节约利用是否促进了经济发展、生态环境改善、增加就业和消除贫困、区域差异缩小、社会资源合理配置、生物和文化多样性保护等各个方面；社会公众对规划的认知和接受程度如何，公众对于规划实施效果的满意程度，公众参与规划实施的意愿和有关建议，等等。
除了上述的方面的分析，从社会角度综合评价规划指标的实现效益也可作为一个评价内容。就当前讲，在规划实施评价中，开展公众对于规划的认知程度、对规划实施的满意度以及对于规划编制参与的意愿等方面的调查研究较为普遍，一些地区在评价工作采取了抽样调查、问卷调查等方式进行了公众参与调查。
在土地利用规划中，由于开展规划实施产生的社会影响评价还是一个较新的工作领域，工作组织和技术方法都在探索之中，因此，应充分发扬民主，采取多种方式和渠道开创性的开展工作。结合不同规划层次，评价的方法和重点可能也有所不同，全国、省、市级规划实施评价中，可开展规划委员会咨询和专家评估，对重大规划问题的实施解决进行论证，而县级规划可更贴近群众，就具体的建设、基本农田、村庄整理方案的实施效果广泛听取群众意见。
（五）结合社会经济发展的需要，明确规划是否有必要修编并说明理由。
如前所述，规划实施评价结果是决定规划是否修编的重要依据，同时，根据发展环境和其他客观条件的要求对规划进行适当调整，也会对规划实施起到积极的作用。土地利用规划实施的时间跨度较长，必须以发展的眼光正确看待规划实施中的问题，保证规划实施的灵活性，提高规划对社会经济发展环境的适宜性。
首先，应分析规划外部环境的发展变化对于规划实施已经产生和可能产生的影响，进而判断规划是否仍然适应形势的需要，为规划修编提供依据。这种判断要建立在对于社会经济状况和今后的发展趋势分析的基础之上，进而对土地利用变化情况做出供需方面的展望。
其次，要结合评价结论，针对规划本身进行以下分类并提出具体建议，即切实分析哪些问题是可以通过改进规划措施，加强管理可以实现的，哪些是可以通过规划局部调整能够解决的，哪些是需要通过修编规划需要解决的。进行判断时，要避免通病式分析结论，即主要规划指标用完就要修编规划。而应该围绕经济社会发展趋势，资源环境状况、土地利用方式，存量土地状况等，结合用地规模、效率、空间布局、功能结构、时序安排等评价结论，从实际出发，客观说理，综合评判，明确提出是否有必要进行规划修编，详细说明规划需要或不需要修编的理由。
（六）对规划进行总体评判，总结规划实施的主要成效和不足，提出新一轮规划修编的方向、重点和保障措施建议
1、规划总体评价。土地利用规划综合统筹的特点，就决定了其主要任务和目标较为全面的特点，可能要涵盖经济增长、资源保护、环境改善和社会进步等多个方面。目标会比较全面。因此，需要对其做出一个符合客观、实际的总体评判。各地应该根据地方的特点，从社会、经济和环境角度对八年来规划实施的状况做出一个客观的评价。例如有些省市可以突出耕地保护的成效，或是促进了经济发展、保障社会进步方面，或是使土地节约集约、环境得到改善。无论那种评判结论或是优劣影响，都应本着客观的原则，符合实际，真实体现规划的本来面目。
2、规划实施的主要成效和不足。
通过评价任务和内容的完成，要重点突出规划实施的成效和不足，这是规划继承发展、更新完善的要求。肯定成效能够保持规划的连续性，促进规划的有效性，保留规划的特色；指出不足能够明确规划实施中出现的重大问题、产生的原因，才能研究提出那些规划目标和内容需要调整、那些程序需要加强、那些政策措施需要完善。主要成效和不足的总结应当简单明了，有重点，有分析，因果关系叙述清楚，要注意总结结论与整个规划管理和决策紧密相关。
3、提出意见和建议。依照建设性的评价原则，规划实施评价虽为一种事后的评价，但也是一种着眼于未来的评价，其建设性体现在对土地利用规划后续工作（如规划修编或调整）的引导作用上。要在准确分析规划执行情况、总结成效与不足的基础上，找准解决问题的切入点，提出针对性和可操作性较强的意见和建议。
有关意见和建议，一是要分类说明那些是今后本级规划实施中可采纳的，那些是对下级规划的要求，那些是对上级规划的建议。二是既可侧重于规划自身建设，也可涉及土地管理的相关领域，如在规划自身方面，可从规划理念、规划体系、规划目标、规划编制方法和手段等方面研究提出新一轮规划修编应该注意的问题和重点；在规划外部环境方面，可就促进规划的法律、行政、经济、科技方面，政府管理职责方面，保障规划的激励和约束机制建立等方面研究提出有关建议。在此次规划实施评价中，应重点做好针对新一轮规划修编方面的政策建议。三是针对不同规划层级的特点，建议应切实可行。例如通过对全国规划《纲要》实施的研究，从符合国情、完善现行规划的角度出发，提出了完善、健全规划体系，进一步明确各级规划的功能与相互关系；调整充实规划内容，满足资源保护、经济发展、环境改善等政策需求；完善规划编制程序和决策机制，推进规划的科学化、民主化进程等多方面的改革建议。省级规划更应结合实际需要，提出有的放矢的政策动议。
（七）规划实施评价的成果要求
应强调说明的是，自国土资发133号文件下发后，各省（区、市）按照有关工作部署开展了现行规划实施评价工作，在已经上报的前期评价成果中，许多地方经验总结到位、案例分析说理透彻，在评价方法和评价指标体系建设等方面有探索、有创新。但是在评价中也存在一些问题，集中表现在调查研究不够，评价内容简单，主要评价内容甚至出现缺失的情况；对评价内容的分析不够全面、深入，论证过程与结论判断不明确或没有必然的逻辑关系；提出的有关政策建议针对性不强等问题。各地方应针对以上内容进行评价报告的内容补充，同时按照32号文的新要求对目前的评价报告进行完善和深化。
规划实施评价完成后，各省（区、市）应提交有关报告。报告中的内容需能够体现评价资料的真实性、评价方法的实用性，评价过程的逻辑性、评价结论的可信性。特别是要对规划是否需要修编或是否需要调整的建议的可行性负责。
鉴于规划实施评价工作在全国刚刚开展不久，评价报告在格式上的统一有益于规划前期工作的认定和审核。因此，本研究中以专栏形式提供有关具体成果内容供各地参照。
专栏四：规划实施评价成果的内容
 规划实施评价工作的基本情况
工作背景，评价范围，组织和实施，工作内容和成果，工作建议
 规划编制的回顾
规划编制背景，指导思想和方针，既定目标与任务，实施措施
 规划目标和任务实现程度分析
对应社会经济发展、规划目标和任务的实现程度，差异原因分析等
 规划实施措施落实情况分析
措施实施情况和效果，措施本身不足和实施过程中问题的分析
 规划的社会影响评价分析
规划对社会产生的影响和效益分析，公众对规划的认知与接受程度
 规划实施评价的主要结论和相关建议
实施总体成效，存在问题，是否需要修编的理由，对策与建议
 关于规划评价方法
 数据来源与分析
 附件（图、表、专栏和参考资料）
总体来说，土地利用规划实施评价是一个比较新的内容，有许多方面还需要各地的评价工作实践去不断完善与探索。可以明确的是，通过评价，可以进一步认识市场经济条件下土地利用总体规划的定位和作用，为更新规划理念提供一个全新的视角，为新一轮规划修编工作提供比较真实可信的数据基础。
在后续的工作中还将集中研究以下几个问题，各地方也可结合地方实际探索合理有效的评价方法，积极献计献策，为本轮规划评价和下轮规划管理服务。
1、规划实施评价作为土地利用规划一个必备的环节和程序，是按照一定规范进行的活动，必须有相关的法规支撑。目前还缺乏相应的法规和标准，长期以往将使规划评价工作无法可依，无章可循。因此，亟待加强规划评价制度与规范建设研究，使评价逐步纳入法制化或制度化管理的轨道。
2、规划实施评价应是一种科学可行的技术方法与手段，这就需要研究、建立的科学公正、客观实用的规划评价指标体系和评价方法，进一步奠定评价工作的基础和研究平台，为今后定期开展规划评价提供技术标准和工作经验，
3、规划实施评价是一项广泛民主、公众决策的社会活动，需要明晰评价的执行者，评价的程序和步骤，评价过程与结果的公开以及反馈机制，等等。只有这样，规划实施评价主体的权威性才能得以有效组织和协调各方面的力量，才能扩大评价工作中的社会参与度，促使政府，专家、有关部门和公众加深对规划的认知与了解，监督规划的实施。
