发布时间：2006.12.27
当前，石屏县和全国各地一样，都面临着新一轮土地利用总体规划修编任务。在这一轮规划修编中，以科学发展观为指导，通过规划编制和实施保障研究，对于把耕地保护和基本农田保护落到实处，把用地引导到规范、集约、高效、有序使用上，充分发挥规划的宏观调控作用有着十分重要的意义。而土地利用总体规划是城乡建设和土地管理的纲领性文件，具有其严肃性，规划一经确定，就要严格实行。针对上一轮规划实施保障措施不够完善，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标实现的问题，在新一轮规划编制和规划实施中，有必要强化规划实施保障研究。结合石屏县规划实施的实际，在新一轮规划修编前期工作阶段，及时着手对规划实施保障理念、创新规划体制、健全规划实施管理制度、完善规划实施的经济机制、规划实施的公众参与和社会监督、加强规划法制建设等问题初步进行了分析研究。
一、深刻领会规划实施保障新理念
随着我国经济、社会、科学技术的发展，全国新一轮土地利用总体规划思想和理念与上一轮规划相比有了很大变化。变化之一是注重规划编制与实施的衔接。专家指出：上一轮规划实施教训告诉我们，规划编制与实施之间存在严重脱节问题，不利于规划的实施管理。例如，在上一轮乡级规划编制过程中，很多精力是用在规划的建设用地指标、耕地保护指标等指标的研究与确定上，但这些指标并没有落实到规划图件上。而在规划的实施过程中，很多时间是在把建设用地落实在图纸上，反而很少提到相关指标。其实，这种现象在县级规划中也并非不存在。另外，受计划经济长期的影响，“重规划轻实施”的观念也还没完全清除，规划只停留在“本子”上或贴在墙上，规划实施的保障不实在、难落实。在新一轮规划编制中，应引起各级政府领导、实施规划修编部门和工作队伍的高度重视，更新理念，坚持“好的规划还需要好的实施保障机制”的思想。石屏是红河州土地利用总体规划修编的试点县，要依据国家关于各级规划编制的关系和特点，抓住规划编制的重点，结合县情，要在保住耕地总量、保住基本农田不减少的前提下，强调规划的“科学性”和“实用性”，即十分重视规划的“区域化、社会化、市场化、动态性和实用性”，切实把规划编制和规划的实施保障紧密结合起来、有机联系起来，组织力量，辩证地加以分析研究。
二、创新土地利用规划体制
改革规划体制，是实施(落实)规划的动力。众所周知，我国20多年来，政治、经济、社会的发展和进步，靠的是改革、开放，改革是一切发展和进步的动力。创新土地利用规划体制，只有通过改革规划体制，建立新的规划落实机制，才能保证规划的科学实施。
1.理顺与相关规划的关系。按照有利于全面落实科学发展观和五个统筹、有利于提高运用土地供给手段加强和改进宏观调控的有效性、有利于加强对耕地等重要土地资源的保护的要求，进一步发挥土地利用规划、计划用地规模、结构、布局和时序的引导作用，明确土地利用规划的功能，确定土地利用规划在统筹城乡建设和土地管理中的龙头地位，加强土地利用规划的宏观调控作用。
2.进一步完善土地利用规划体系。按照《全国土地利用总体规划纲要修编基本思路》的要求，建立健全层次分明、功能清晰、衔接统一、运作高效的土地利用规划体系。强化全国规划和省级规划的战略性、宏观性和政策性，切实发挥规划对全国和区域的宏观调控作用，突出市(地)级规划政策性与空间性相结合的特点，发挥承上启下的控制作用；增强县级规划和乡(镇)级规划的可行性和可操作性。县、乡级规划，从区域规划看，属县域规划的范畴。县、乡土地利用规划考虑的重点应该是“实用性”，即国家对县、乡级规划强调的“可行性和可操作性”。要研究切实可行的规划实施保障机制，贯彻落实规划的政策、法规、行政、经济、社会等的具体措施。而这一切非一县之力能够提出，省、州政府和相关部门理应按国家关于规划的战略性、宏观性和政策性与空间性相结合的特点，对县级规划的实施保障，结合县、(乡)镇的实际，组织力量，加强调查研究，制定相应的规划实施的政策、法规等措施，指导、规范下级政府和相关部门的实施。
3.建立和完善土地利用规划评价制度。按照国家关于全国及各地方政府应依据实际情况，建立土地利用总体规划年度报告、规划实施评价等制度，对上年度的规划实施情况进行评价，及时发现规划实施中存在的问题，查找原因，总结经验，制定措施，保障规划的实施。根据这一精神，作为政府土地行政管理职能部门的国土资源局，必须真正明确土地利用规划的功能和其在城乡建设和土地管理中的龙头地位，明确落实土地利用规划就是落实最严格的土地管理制度。建议政府在县国土局设立规划股和指定股室，增加编制，调配政策、业务、技术水平较高的公务员，负责土地利用规划实施的有关工作，纳入全县的工作目标管理责任制，作为目标考核的重要内容。
三、健全规划实施管理制度
1.《全国土地规划纲要》要求，规划所确定的各项目标和指标应纳入国民经济和社会发展规划和计划，地方各级政府也要将批准的土地利用总体规划的目标和主要指标纳入本级政府经济和社会发展规划，并严格执行。作为县级的土地利用规划，必须纳入全县国民经济社会发展的规划，在新一轮规划编制中，要十分注意与相关部门的联系，做好与相关规划、计划的衔接。
2.要严格规范修改程序，确保规划的严肃性。
3.要按照《土地管理法》的要求，协调好不同规划间的关系，如编制和修订的城镇、村庄和集镇规划，必须严格按照县级土地利用总体规划确定的城镇、村庄和集镇规模范围进行。经批准设立的开发区、工业区、科技示范园区必须纳入土地利用总体规划和城镇规划，在土地利用总体规划和城镇规划确定的建设用地范围外，不得设立各类开发区(园区)和城镇新区(小区)，对清理后保留的开发区，必须依据土地利用总体规划和城镇规划，按照布局集中、用地集约和产业集聚的原则严格审核。其他各行业用地规划在确定用地规模和布局上也必须服从土地利用总体规划，以土地利用总体规划为依据，编制和修订土地整理等土地利用专项规划。
4.加强土地利用计划管理。规划确定的主要控制指标应通过土地利用计划实施。农用地转用年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。县、乡级年度各类用地计划，必须根据国家审批的计划指标，按计划分级(国务院、省、州政府)管理的要求安排，并按照定额指标、利用效益等分别考核。
5.严格执行农用地转用审批制度，从严从紧控制农用地转用。石屏人多地少，耕地后备资源严重不足，从县情和实现农业可持续发展，建设社会主义新农村的要求出发，必须严格实施土地利用总体规划，不经审批，任何单位和个人都不准擅自将农用地转用。
6.加强建设项目用地规划预审。依据规划严格审查建设项目用地规模、布局、占补平衡措施和用地计划指标，凡不符合规划、没有农用地转用计划指标的建设项目，不得通过项目用地预审。针对以往建设项目的列项、批准，是按建设项目的规模、投资、效益、环境保护等评估后，分级管理的程序上报审批的实际，建设项目用地预审，必须按照土地宏观调控政策和土地利用规划的规定，由规划部门商有关部门进行。
7.建立规划实施领导责任制，发挥政府土地管理职能，层层建立土地管理责任制，完善耕地总量动态平衡的检查考核制度，建立耕地保护责任考核体系，严格土地管理责任追究制，实行补充耕地监督的责任追究制等。
四、完善规划实施的经济机制
1.建设用地要严格控制增量，积极盘活存量，把节约用地放在首位，重点在盘活存量上下功夫。新上建设项目首先要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地、林地、草原和湿地。
2.建立和完善经济运行机制，推进土地资源的市场化配置。要通过不断完善市场制度和体系建设，强化市场管理，确保土地市场健康有序发展，有效发挥市场配置土地资源的基础性作用。要充分运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地，进一步加强划拨用地管理，严格控制划拨用地范围，逐步扩大国有土地有偿使用的范围，积极推进土地资源的市场化配置。
3.坚持使用非农建设占用耕地指标作为上缴土地收益的重要依据，合理调整新增建设用地土地有偿使用费收缴办法。
4.认真贯彻执行国家耕地占用税暂行条例，提高耕地占用税税率，严格控制减免。适当提高占用耕地经济成本，以鼓励和推动现有建设用地内部挖潜和盘活存量建设用地，促进土地的节约和集约利用。
五、扩大规划实施的公众参与和社会监督
土地利用规划的编制和实施，对于我们这样一个人多地少、耕地后备资源贫乏的发展国家，特别是象石屏这样一个经济欠发达、社会发展落后，以农业、农村经济为主体，农民比重(占全县总人口的87%)大、且还处在贫困、温饱初期的山区县来说，必须严格按规划的要求，转变经济增长方式，节约利用土地、严格保护耕地，既是贯彻科学发展观，确保经济社会可持续发展的长远大计，也是维护当前良好发展局面当务之计。为此，合理利用土地、保护耕地，必须全民参与、社会监督。
1.深入开展全民土地国情国法国策教育，结合县情，普及土地知识，强化土地法制教育，增强土地忧患意识和依法用地、按规划用地、严格保护耕地和基本农田的意识，以科学发展观为统领，牢固树立“保护资源、节约资源、保障生存、保障发展”的观念，真正体现以人为本的规划理念。
2.土地利用总体规划经批准后，应依法向社会予以公告，接受社会各界对规划实施的监督。修改规划必须听证。
六、加强规划法制建设
依法实施土地利用总体规划，是保障规划落实的重要法律依据。只有加强规划法制建设，才能全面落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度。
1.深入开展土地规划法律法规学习教育，进一步提高依法用地、按规划用地的意识，在法律法规允许的范围内按照规划合理利用土地。严格依法管理土地，积极推进土地利用方式转变，对违反规划占地的，应依法追究责任。
2.制定土地利用规划配套法规和规章，逐步完善适应新时期土地规划要求的土地法律、法规及相关标准体系，建立社会主义市场经济体制下的土地规划实施与管理法治化新秩序，作为县级土地利用规划配套法律和规章，可考虑依据国家《土地管理法》、《加强土地管理，切实保护耕地的通知》、《深化改革严格土地管理的决定》和《土地利用总体规划纲要》和省、州的有关法律、法规，结合县情，研究制定土地利用规划的管理条例。
3.加大土地管理执法力度，建立经常性的规划监督管理制度。作为土地行政管理的职能部门，要依法实施土地利用规划，把规划监督管理工作纳入工作目标责任制考核。
七、加快现代科技手段在规划中的应用
在技术应用上，新一轮规划与上一轮规划相比取得了长足的进步，规划编制和图件制作基本实现了计算机化。目前存在的一个主要问题是规划中技术应用层次不高，没有提升到规划信息系统的层次上来。在新一轮规划编制过程中，土地管理专业人员和技术人员虽有一定的配合，但尚未达到提高科技在规划编制中的应用层次，建立合理的规划信息系统。为此，加快现代科技手段在规划中的应用，在县一级显得更加必要。
1.进一步加强规划管理信息系统建设，加大信息基础设施建设力度，加快推进规划信息系统的应用，逐步建立国家、省、市、县四级互联互通的网络体系，提高规划管理水平和用地报批工作效率。
2.将现代科技应用于规划编制和实施管理，提高规划成果质量和科学性，同时实现规划实施的动态监测。
3.国家、省、市、县应根据现代科技专业和规划管理信息系统建设的需要，建立和加强应用队伍的培训和建设，提高基层管理队伍的科技业务素质。
