乡（镇）土地利用总体规划编制规程
Standards for Overall Planning of Land Utilization
at the Township(town) Level
（送审稿）
（2002年7月）
1范围
本规程规定了乡(镇)土地利用总体规划（以下简称“乡镇土地规划”）编制的任务、内容、程序、方法及成果要求。
本规程适用于全国乡级行政单位土地利用总体规划的编制工作。
2规范性引用文件
下列文件中的条款通过本标准的引用而成为本标准的条款。凡是注日期的引用文件，其随后所有的修改单（不包括勘误的内容）或修订版均不适用于本标准，然而，鼓励根据本标准达成协议的各方研究是否可使用这些文件的最新版本。凡是不注日期的引用文件，其最新版本适用于本标准。
GBJ137-90 城市用地分类与规划建设用地标准
GB50188-93 村镇规划标准
GB/T14529-93 自然保护区类型与级别划分原则
GB50298-1999 风景名胜区规划规范
县级土地利用总体规划编制规程 原国家土地管理局，1997年10月试行
新建铁路工程项目用地指标 铁道部，1996年8月施行
公路建设项目用地指标 交通部，2000年1月施行
全国土地分类 国土资源部，2002年试行
3术语和定义
附录A中的术语和定义适用于本规程。
4总则
4.1 规划任务和内容
4.1.1乡镇土地规划的任务是：根据上级土地利用总体规划（以下简称“上级规划”）的要求和本乡（镇）自然社会经济条件，综合研究和确定土地利用的目标、发展方向，统筹安排各类用地，协调各业用地矛盾，确定各类用地规模，划定土地用途区，重点安排好耕地、生态用地及其他基础产业、基础设施用地，确定村镇建设用地和土地整理、复垦、开发的规模和范围，以控制和引导城乡土地利用。
4.1.2乡镇土地规划的内容一般包括：
--研究分析土地利用现状和土地供需状况；
--确定规划目标；
--调整土地利用结构和布局；
--划定土地用途区；
--落实耕地保有量及基本农田保护面积；
--确定居民点建设用地规模和范围；
--安排重点基础设施项目用地布局；
--安排土地整理、复垦、开发项目（区）；
--安排生态建设和环境保护用地；
--制定近期规划；
--制定实施规划的措施。
4.2 规划范围与期限
4.2.1规划范围
乡镇土地规划的范围为乡（镇）行政辖区内的全部土地。
4.2.2规划期限
乡镇土地规划的期限应与县级土地利用总体规划（以下简称“县级规划”）的期限一致，一般为10-15年。规划期限内，重点作好近期规划，期限一般为5年。
4.3 编制原则
4.3.1依法编制
乡镇土地规划的编制应遵循《中华人民共和国土地管理法》及相关法律、法规的规定。
4.3.2 上下结合
乡镇土地规划应与县级规划尽可能同步编制，规划目标、土地用途分区、主要规划指标等应当符合上级规划的要求，在规划编制过程中要注意与上级规划相互反馈、上下衔接。
4.3.3因地制宜
乡镇土地规划编制应因地制宜，依实际确定规划目标、规划方案、实施措施，解决本乡（镇）主要的土地利用问题。
4.3.4相互协调
乡镇土地规划编制应与相关规划相互协调。城市总体规划、村庄和集镇规划，江河、湖泊综合治理和开发利用等规划应与乡镇土地规划相衔接。
4.3.5公众参与
乡镇土地规划编制中，对土地利用重大问题的决策，应广泛听取相关部门和公众的意见。
4.3.6注重实施
乡镇土地规划编制应切实可行，充分考虑规划实施的可能性和效果，使规划具有较强的可操作性。
4.4 编制程序
编制乡镇土地规划一般按以下步骤进行：
a)准备工作
b)调查研究
c)确定规划目标
d)编制供选方案
e)规划协调
f)确定规划方案
g)上报审批
4.5 编制单位和人员要求
4.5.1乡镇土地规划应在县级人民政府指导下，由乡级人民政府组织编制。土地行政主管部门应具体负责乡镇土地规划的编制工作。
4.5.2承担乡镇土地规划编制的单位和人员，应符合国家有关土地规划机构资质、人员资格认证的规定。
4.6 其他要求
4.6.1编制乡镇土地规划除执行本规程外，还应符合国家现行其他有关标准和规范的要求。
4.6.2成果数据应统一使用法定的计量单位。
5 土地用途分类和土地用途分区
5.1 土地用途分类
5.1.1分类依据和目的
依据《土地管理法》第四条的规定，在《全国土地分类》的基础上进行土地用途分类，以满足乡镇土地规划编制和实施的需要。
5.1.2分类系统
乡镇土地规划中土地用途采用三级分类。一级分三类，即农用地、建设用地、未利用地；二级分13类，三级分54类。编制乡镇土地规划时，可根据实际需要，有选择地对二、三级类进行归并或细化。
土地用途分类系统名称及分类含义见附录B。
5.2 土地用途分区
5.2.1含义
土地用途分区是指依据本乡（镇）土地资源特点、社会经济发展需要和上级规划的要求，按照同一的土地用途分区管制规则划分土地空间区域即土地用途区。
5.2.2土地用途区类型
5.2.2.1乡镇土地规划编制中，一般可划定以下十一种土地用途区：
a)基本农田保护区：是指为对耕地进行特殊保护和管理划定的土地用途区。
b)一般农地区：是指基本农田保护区以外，为农业生产发展需要划定的土地用途区。
c)林业用地区：是指为林业发展需要划定的土地用途区。
d)牧业用地区：是指为畜牧业发展需要划定的土地用途区。
e)城镇建设用地区：是指为城镇（城市和建制镇，下同）发展需要划定的土地用途区。
f)村镇建设用地区：是指为农村居民点（村庄和集镇，下同）发展需要划定的土地用途区。
g)村镇建设控制区：是指为控制农村居民点建设需要划定的土地用途区。
h)工矿用地区：是指独立于城镇、村镇建设用地区之外，为工矿发展需要划定的土地用途区。
i)风景旅游用地区：是指具有一定游览条件和旅游设施，为人们进行观赏、休憩、娱乐、文化等活动需要划定的土地用途区。
j)自然和人文景观保护区：是指为对自然、人文景观进行特殊保护和管理划定的土地用途区。
k)其他用途区：是指根据实际管制需要划定的其他土地用途区，其命名按管制目的确定，如水源保护区、陵园墓地区等。
5.2.2.2各地可根据乡镇土地规划编制的实际需要，在上述土地用途分区的基础上，进一步确定土地用途二级区类型，如：
a)生态林区：是指在林业用地区内为保护和改善生态环境，对林地进行特殊保护和管理划定的土地用途区。
b)基本草地保护区：是指在牧业用地区内为保护和改善生态环境，对牧草地进行特殊保护和管理划定的土地用途区。
c)城镇近期建设用地区：是指在城镇建设用地区内为城镇近期发展需要划定的土地用途区。
d)限制采矿区：是指独立于城镇、村镇建设用地区之外，为保护特定矿产资源、生态环境及其他原因需要限制开采而划定的土地用途区。
e)禁止采矿区：是指独立于城镇、村镇建设用地区之外，为保护特定矿产资源、生态环境及其他原因需要禁止开采而划定的土地用途区。
土地用途区类型应符合本规程附录C表C.1的要求。
5.2.3土地用途分区管制规则
5.2.3.1基本农田保护区
--区内土地主要用作基本农田和直接为基本农田服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施；
--区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当整理、复垦或调整为基本农田，规划期间确实不能复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
--区内耕地在不破坏耕作层的前提下，可调整为其他农用地，并仍依照本区管制规则进行保护和管理；
--不得破坏、污染和荒芜区内土地，不得在区内建窑、建房、建坟、挖沙、采石、取土、堆放固体废弃物或者进行其他破坏基本农田的活动；
--严禁占用区内土地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站等除外）。
5.2.3.2一般农地区
--区内土地主要用作耕地、园地、畜禽水产养殖地和直接为农业生产服务的农村道路、农田水利、农田防护林及其他农业设施；
--区内现有非农建设用地和其他零星农用地应当优先整理、复垦或调整为耕地、园地，规划期间确实不能整理、复垦或调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
--不得破坏、污染和荒芜区内土地；
--严禁占用区内土地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的国家与省级基础设施建设项目除外）。
5.2.3.3林业用地区
--区内土地主要用于林业生产，以及直接为林业生产和生态建设服务的营林设施；
--区内现有非农建设用地应当按其适宜性调整为林地或其他农用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
--区内耕地因生态建设和环境保护需要可转为林地；
--不得占用区内土地进行毁林开垦、采石、挖沙、取土等活动；
--严禁占用区内有林地、耕地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的国家与省级基础设施建设项目除外）。
5.2.3.4牧业用地区
--区内土地主要用于牧业生产，以及直接为牧业生产和生态建设服务的牧业设施；
--区内现有非农建设用地应按其适宜性调整为牧草地或其他农用地，规划期间确实不能调整的，可保留现状用途，但不得扩大面积；
--区内耕地因生态建设和环境保护需要可转为牧草地；
--不得占用区内土地进行开垦、采矿、挖沙、取土等破坏草原植被的活动；
--严禁占用区内人工和改良草地、耕地进行非农建设（油气井、高压线塔基、地下管线、通讯基站以及不宜在居民点、工矿区内配置的国家与省级基础设施建设项目除外）。
5.2.3.5城镇建设用地区
--区内土地主要用于城市、建制镇建设；
--区内土地使用应符合城市、建制镇建设规划；
--区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地；
--区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。
5.2.3.6村镇建设用地区
--区内土地主要用于村庄、集镇建设；
--区内土地使用应符合村庄和集镇规划；
--区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地；
--区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。
5.2.3.7村镇建设控制区
--区内土地为将逐步拆并的村镇建设用地；
--区内建筑物只能维持现状，不得改建和扩建；需要更新时，应集中到村镇建设用地区或城镇建设用地区内建设；
--区内建设用地应当整理复垦为农用地，规划期间确实不能整理、复垦的，可保留现状用途，但不得扩大面积。
5.2.3.8工矿用地区
--区内土地主要用于采矿业以及不宜在居民点内配置的其他工业用地；
--区内土地使用应符合工矿建设规划；
--区内因生产建设挖损、塌陷、压占的土地应及时复垦；
--区内建设应优先利用现有建设用地、闲置地和废弃地；
--区内农用地在批准改变用途前，应当按原用途使用，不得荒芜。
5.2.3.9风景旅游用地区
--区内土地主要用于旅游、休憩及相关文化活动；
--区内土地使用应当符合风景旅游区规划；
--区内影响景观保护和游览的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途；
--允许使用区内土地进行不破坏景观资源的农业生产活动和适度的旅游设施建设；
--严禁占用区内土地进行破坏景观、污染环境的生产建设活动。
5.2.3.10自然和人文景观保护区
--区内土地主要用于保护具有特殊价值的自然和人文景观；
--区内土地使用应符合保护区规划；
--区内影响景观保护的土地用途，应在规划期间调整为适宜的用途；
--不得占用保护区核心区的土地进行新的生产建设活动，原有的各种生产、开发活动应逐步停止。
5.2.3.11其他用地区
区内土地用途管制规则按照特定用途需要制定。
5.2.4土地用途分区管制用途
土地用途分区管制用途是为指导土地合理利用，控制土地用途转变，在各土地用途区中确定的允许、限制和禁止的土地用途。
土地用途分区管制用途应符合附录C的表C.2的要求。
6 规划步骤与方法
6.1 准备工作
6.1.1组织准备
6.1.1.1乡（镇）人民政府成立由乡（镇）主要领导及有关负责人参加的规划编制领导小组，负责组建规划队伍，确定工作方案，解决规划编制中的重大问题，审查规划方案，筹措编制经费等。
6.1.1.2规划编制领导小组下设工作小组，负责规划编制的具体工作。
6.1.2技术准备
6.1.2.1组织技术培训，明确工作程序和技术要求。
6.1.2.2准备技术工具，包括外业测绘、面积量算、制图等设备。
6.2 调查研究
6.2.1收集资料
编制乡镇土地规划所需的基础资料应由县（市）、乡（镇）人民政府组织相关部门提供。
基础资料收集的内容可参见本规程附录D。
6.2.2核实与调查
6.2.2.1对收集的资料，应进行系统整理和分析，可靠性较差的应进行复查核实，以保证资料的准确性、现势性。
6.2.2.2当现有资料不能满足乡镇土地规划编制需要时，可根据实际情况进行补充调查。
调查的内容和方法可参见本规程附录E。
6.2.3土地利用现状分析
6.2.3.1分析影响土地利用的自然与社会经济背景。
6.2.3.2分析土地资源数量和质量、土地利用结构和布局以及动态变化，总结土地利用的特点和变化规律，评价土地利用的经济、社会和生态效益。
6.2.3.3通过分析，明确乡镇土地规划需解决的土地利用问题、产生问题的原因及解决问题的途径。
6.2.4土地需求量预测
6.2.4.1土地需求量预测是对规划期间各类用地需求及布局发展趋势进行的测算。
6.2.4.2规划工作小组应根据调查分析结果，提出有关预测的要求。
6.2.4.3人口规模预测一般由计划生育和公安部门提出或参与。
6.2.4.4耕地、园地、林地、牧草地及其他农用地需求由农、林、畜牧、水产等相关行政主管部门提出。
6.2.4.5城镇、农村居民点、独立工矿、交通、水利、特殊用地、风景旅游设施等用地需求由建设、交通、水利等相关行政主管部门提出。
6.2.4.6规划工作小组应对各部门提出的用地需求进行审核和综合。
人口和各类用地需求预测的内容和方法可参见本规程附录F。
6.2.5土地供给潜力分析
6.2.5.1土地供给潜力分析是在调查研究的基础上，分析本乡（镇）调整各类用地的可能性，测算土地整理、复垦、开发的潜力。
6.2.5.2农用地供给潜力分析
a)在分析各类农用地实际利用水平、集约利用程度的基础上，测算规划期间因增加物质和科技投入，改良土地，提高农用地质量和产出率的潜力。
b)分析农用地整理、复垦潜力调查的结果，测算规划期间通过整理、复垦可增加的农用地潜力，尤其是耕地的潜力。
c)根据本乡（镇）实际，在保护生态环境的前提下，测算未利用土地可开发为各类农用地的潜力。
6.2.5.3建设用地供给潜力分析
a)测算规划期间村镇改造、迁村并点、整治废弃工矿道路等，可整理为建设用地的潜力。
b)测算规划期间因各类建设挖损、塌陷、压占、污染及自然灾害损毁等造成的废弃地可复垦开发为建设用地的潜力。
6.2.5.4在分析土地供给潜力时，可根据实际需要，进行土地适宜性评价。
土地适宜性评价的原则和方法可参见本规程附录G。
6.2.6土地供需状况分析
在土地利用现状分析、土地需求量预测、土地适宜性评价、土地供给潜力分析的基础上，进行土地供需平衡分析，明确规划期间本乡（镇）土地供需状况。
6.3 确定规划目标
6.3.1规划目标的内容
6.3.1.1规划目标是指规划期间通过规划实施在土地利用上所要达到的特定目的。一般包括保护耕地、统筹安排各业用地、保护和改善生态环境、提高土地利用效率等方面。
6.3.1.2规划目标应通过具体量化指标体现，一般包括：
a)耕地等主要农用地保有量，基本农田保护面积；
b)建设用地总量及占用耕地数量，城镇、村镇建设用地规模；
c)土地整理、复垦和开发数量；
d)生态建设和环境保护用地规模；
e)土地利用率和产出率等。
6.3.2确定规划目标的依据
a) 上级规划的要求；
b) 本乡（镇）主要的土地利用问题；
c) 本乡（镇）国民经济与社会发展计划；
d) 本乡（镇）土地调查研究和供需状况；
e) 其他调查研究结果。
6.3.3 确定规划目标的方法和程序
6.3.3.1根据上级规划要求和本乡（镇）的土地利用问题，提出初步规划目标；
6.3.3.2在分析土地供需状况的基础上，对初步规划目标进行可行性分析；
6.3.3.4通过上下结合，多次反馈，并广泛征求相关部门和公众意见，确定规划目标。
6.4 编制供选方案
6.4.1拟定供选方案
6.4.1.1根据规划目标和土地供需状况，对规划期间各类用地数量和布局进行综合平衡，拟定各类用地调整草案。
6.4.1.2以基期年土地利用现状图为规划工作底图，按照土地用途分区的步骤和方法，编制分区草案，绘制分区草图。
土地利用结构和布局调整的步骤与方法可参见本规程附录H。
6.4.1.3各类用地调整草案与分区草案应协调一致，满足本乡（镇）主要规划目标的要求。
土地用途分区的步骤与方法可参见本规程附录I。
6.4.1.4一般应根据实施规划的不同途径和措施，按上述步骤编制两个以上规划供选方案。
6.4.2 论证供选方案
对每个供选方案应从组织、技术、资金投入、公众接受程度等方面进行可行性论证，评价其实施可能达到的社会、经济、生态效益。
6.4.3 提出规划推荐方案
根据可行性论证和效益评价的结论，从规划供选方案中选择一个最佳方案作为规划推荐方案，提交规划编制领导小组审议。
6.5 规划协调
6.5.1乡镇土地规划编制中，在调查研究、确定规划目标、供选方案编制论证等阶段，应广泛征求相关部门、干部和村民意见，必要时应召开规划协调会，对有关问题进行协商处理，力求达成一致。
6.5.2经多次协调，对规划目标、主要用地规模和布局安排等仍有异议的，应提交规划编制领导小组或上级人民政府审定。
6.6 确定规划方案
6.6.1规划推荐方案经审定通过后，应按规划成果要求完善，形成规划方案。
6.6.2规划方案应包括以下内容：
a)土地利用结构调整；
b)土地用途分区；
c)耕地保护；
d)土地整理、复垦、开发；
e)居民点建设用地安排；
f)重点建设项目用地安排；
g)近期规划。
6.7 制定实施规划措施
6.7.1在全乡（镇）范围内依法公告乡镇土地规划，公告内容包括规划目标、规划期限、规划范围、地块用途、土地用途分区管制规则、规划批准机关和批准时间、违反规划的法律责任等。
6.7.2根据乡镇土地规划，调整划定基本农田保护区，加强基本农田保护管理。
6.7.3制定改造村镇、迁村并点、整治废弃地、整理农用地和开发未利用土地的配套措施。
6.7.4根据本乡（镇）的实际需要，在乡镇土地规划基础上，进一步编制土地整理、复垦、开发等专项规划，确定土地整理、复垦、开发项目（区）。
6.7.5制定实施乡镇土地规划资金投入计划。
6.7.6制定实施乡镇土地规划的监测检查措施。
7 规划成果
7.1 规划成果内容
一般包括规划文本（送审稿）、规划说明、规划图件及附件。
7.2 规划文本
7.2.1前言:简述本规划编制的目的、任务、依据和规划期限；
7.2.2土地资源利用状况：简述土地资源利用现状和主要的土地利用问题；
7.2.3规划目标：阐明规划目标和土地利用原则、发展方向、发展重点；
7.2.4土地利用结构和布局调整：阐明各类用地结构和布局调整指标、调控对策；
7.2.5土地用途分区：简述土地用途分区的类型、面积、分布，阐明土地用途分区管制规则和管制用途；
7.2.6重点村镇和建设项目用地：阐明重点发展村镇和交通、水利、工矿等重点建设项目的用地规模、用地位置等落实情况；
7.2.7 土地整理、复垦和开发：阐明土地整理、复垦、开发的规模、范围、对策等；
7.2.8土地生态建设和环境保护：简述生态建设和环境保护用地的规模、范围、对策等；
7.2.9近期规划：阐述主要用地近期调整指标和土地整理、复垦、开发近期任务。
7.2.10实施规划的措施。
规划文本的表格和数据单位应符合本规程附录J的要求。
7.3 规划说明
7.3.1属修编规划的，应说明上一轮规划实施的情况、存在的问题及修编的必要性。
7.3.2 编制规划的工作过程。
7.3.3 规划的指导思想和原则。
7.3.4 规划主要内容的说明，一般包括：
--基础资料与数据来源；
--土地利用现状；
--规划期间土地供需状况；
--规划目标确定的依据和上级规划要求落实情况；
--各类用地结构与布局调整指标、对策确定的方法和依据；
--土地用途分区及其管制规则、管制用途确定的方法和依据；
--重点村镇和建设项目用地安排的依据；
--土地整理、复垦、开发安排的依据；
--生态建设和环境保护用地安排的依据；
--规划供选方案的论证和评价，包括说明选择规划推荐方案的理由；
--规划协调情况；
--拟定规划实施措施的依据。
7.3.5 其他需要说明的问题。
7.4 规划图件
7.4.1 现状图
7.4.1.1图件比例尺一般为1∶1.0万，如辖区面积过大或过小，可采用小于或大于1∶1.0万的图纸比例尺。
7.4.1.2图件应标明以下内容：
--土地用途分类，按附录B中分类体系画出各类用地范围；
--行政区划；
--主要地名；
--主要风景旅游资源、文物古迹；
--主要基础设施及重要地物（含高压走廊、区域性管道设施等）；
--主要矿藏；
--蓄洪、滞洪区；
--地质灾害易发区；
--等高线（计曲线）；
--风玫瑰。
7.4.2 规划图
7.4.2.1规划图应以现状图为工作底图进行编制，保留土地利用现状要素。
7.4.2.2比例尺与现状图相同，一般采用挂图形式。
7.4.2.3图件应标明以下内容：
--土地用途分区范围界线；
--城镇和村镇建设用地区近期建设用地范围界线；
--重点建设项目用地位置和范围；
--土地整理、复垦、开发项目（区）范围等。
编图方法与图例应符合本规程附录K的要求。
7.4.3 其他图件
根据实际需要，可编制土地适宜性评价图、土地利用潜力分析图、专题规划图等图件。上图内容按当地情况确定。
7.5 规划附件
主要包括乡镇土地规划编制工作报告及其他调研报告、基础资料、相关文件等。
7.6 评审验收
7.6.1 为保证乡镇土地规划成果质量，上级土地行政主管部门应对乡镇土地规划成果组织评审和验收。
7.6.2乡镇土地规划评审应以相关法律法规和本规程的规定为依据，并符合下列要求。
7.6.2.1规划的指导思想和原则符合国家现行的有关政策、方针要求；
7.6.2.2落实了上级规划的要求；
7.6.2.3调查研究比较深入，土地供需状况分析和需解决的土地利用问题符合实际；
7.6.2.4规划目标切实可行；
7.6.2.5土地利用结构和布局调整依据充分，各类用地规模安排合理；
7.6.2.6土地用途分区方法正确，分区方案和管制规则、管制用途符合乡（镇）实际；
7.6.2.7重点村镇和建设项目用地、土地整理复垦开发、土地生态环境建设用地规模合理，范围明确、重点突出；
7.6.2.8规划指标、用地规模与用地布局、用途分区衔接一致；
7.6.2.9规划方案论证充分；
7.6.2.10规划协调到位；
7.6.2.11规划实施措施全面、可行；
7.6.2.12规划文本和说明及有关报告内容符合要求，论述清楚；
7.6.2.13规划图件内容全面，编绘方法准确，图面整洁清晰，符合制图要求；
7.6.2.14具有本乡（镇）特色；
7.6.2.15采用的基础资料翔实可靠。
7.6.3 对规划成果应作出评审验收结论。符合本规程7.6.2条规定的应评为合格。对规划成果不合格的或部分内容不合格的，应提出纠正、修改或补充的具体意见。
7.6.4乡镇土地规划验收合格后，按法律规定上报上级人民政府批准。
